城乡一体化需要公平正义的制度变革
张英洪/北京农研中心研究员/
我国不但存在着以农业户籍人口为一元、非农业户籍人口为一元的城乡二元结构，还存在着以本地户籍人口为一元、以外地户籍人口为一元的城市内部二元结构。城乡二元结构和城市内部二元结构共同构成了双重二元结构。城乡一体化可以区分为狭义城乡一体化与广义城乡一体化，破除城乡二元结构的城乡一体化叫作狭义城乡一体化，既破除城乡二元结构，又破除城市内部二元结构的城乡一体化叫作广义城乡一体化。狭义城乡一体化是片面的城乡一体化，广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。城市化与城乡一体化都涉及城市与农村的关系，是对城乡关系的不同表达。城市化与城乡一体化之间存在着两种不同的关系。
党的十八届三中全会提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”城乡一体化与城乡二元结构一样，都是富有中国特色的重要概念，是20世纪80年代当时中国最优秀的政策研究者在改革开放实践中提出来的。城乡一体化与城乡二元结构的关系，就像“矛”与“盾”的关系一样，城乡一体化就是针对城乡二元结构来说的，城乡一体化的过程实际上就是破除城乡二元结构的过程。以城乡一体化之“矛”破除城乡二元结构之“盾”，最终形成平等、开放、融合、功能互补的新型城乡关系，这不但是解决“三农”问题的根本途径，也是实现社会文明进步的根本要求。当前，我们既需要重新认识城乡二元结构，也需要重新认识城乡一体化。
//双重二元结构
城乡二元结构具有鲜明的中国特色，它是造成中国“三农”问题的重要体制根源。20世纪80年代，以郭书田、刘纯彬为代表的农村政策研究者对中国二元社会结构做了开创性的重要研究。在此基础上，我们曾提出解决“三农”问题的根本在于破除二元社会结构。2008年10月，中共十七届三中全会明确提出要着力破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。近些年，加快推进城乡一体化、破除城乡二元结构，已成为主流政策选择，各地在推进城乡一体化中出台了不少新措施，取得了许多新进展。2010年，笔者在北京城乡结合部调研中提出了双重二元结构的问题。
我国城乡二元社会结构有静态与动态两种形态。静态的城乡二元结构就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治、一市两策”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是市场化改革以来原静态城乡二元结构在城市中的新形态。
静态城乡二元结构与动态城乡二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市，双重二元结构交织在一起，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。
我国静态城乡二元社会结构形成于20世纪50年代，它是计划经济体制的产物，是政府主导的制度安排的结果，其基本特征是城乡分治，农民与市民身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构，将农民限制在农村，不准农民向城市流动，形成了一种静止状态的二元社会结构，我们称之为静态城乡二元结构，静态城乡二元结构从制度上歧视的对象是农民群体，他们被深深打上了农业户籍的身份印记。长期以来，我国在既定的城乡二元结构中谋发展。直到2008年党的十七届三中全会明确将破除城乡二元结构上升为国家的基本公共政策。静态城乡二元结构已持续50多年，现在正处于破除之中。
我国动态城乡二元社会结构形成于20世纪80年代，它是市场化改革的产物，是市场力量和政府行为双重作用的结果，其基本特征是城市内部分治，外来人口与本市人口身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视外来人口为核心的二元结构，将外来人口排除在政府提供的公共服务之外，形成了一种因人口流动而产生的动态的二元社会结构，我们称之为动态城乡二元结构，动态城乡二元结构从制度上歧视的对象是外来人口。进入城市的外来人口很多是农民工，但也有其他非农业户籍的外地人员，他们被统一打上了外来人口或流动人口的身份印记。改革以来，我国各类城市在既定的动态城乡二元结构中谋发展。中共十六大以来，农民工问题引起了国家的高度重视，但包括农民工在内的外来人口始终未能真正融入城市成为平等的新市民，他们是城市严加管理的对象。动态城乡二元结构已持续30多年。
改革以来，随着工业化、城市化的发展，人口不断向城市集中，全国各类城市的外来人口不断增长，一些城市的外来人口大大超过了本地人口。在传统的城乡二元结构的基础上，市场化改革的
力量又在城市催生了新的动态二元结构。全国各类城市特别是大中城市和经济发达地区的城镇，同时形成了传统的静态城乡二元结构与改革以来出现的动态城乡二元结构叠加在一起的双重二元结构。凡是有外来人口的城市和城镇都存在着双重二元结构，在外来人口大量集聚的大中城市，双重二元结构表现得尤为突出。
如果说传统计划经济体制下的静态城乡二元结构主要是行政力量主导的结果的话，那么改革以来随着工业化、城市化进程的加快，包括农村剩余劳动力在内的大量外来人口向城市流动迁移所形成的动态二元结构则是市场力量和政府行为共同作用的产物，但这种动态二元结构是在传统静态城乡二元结构的基础上形成的，换言之，城市中的动态二元结构是对静态城乡二元结构的复制与异地再生。二者之间的共同本质在于不平等地对待某一群体。双重二元结构是我国城市化、城乡一体化发展面临的主要社会结构性障碍。
我们提出的双重二元结构与有的学者所说的“新二元结构”不同。孙立平教授曾提出“新二元结构”概念，他将改革前形成的城乡二元结构视为一种行政主导型二元结构，20世纪90年代以来，一种他称之为市场主导型二元结构开始出现，这是一种新的二元结构，导致“新二元结构”出现的是我国经济生活从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型，就是说，到了耐用消费品时代，城里人的消费项目与农村或农民几乎没有什么关系，城里人的耐用消费支出很难流向农村，城乡之间形成了一种消费断裂，这种因市场因素造成的城乡二元结构是一种市场主导的“新二元结构”。显然，“新二元结构”概念丰富了传统城乡二元结构的内涵，但“新二元结构”仍然属于传统城乡二元结构或我们称之为静态二元结构的范畴之内，它没有涉及城市中的动态城乡二元结构。
20世纪90年代，有学者提出和讨论“三元社会结构”问题。我们发现不同的学者对“三元结构”的内涵有不同的理解，与我们提出的动态城乡二元结构最接近的一种“三元结构”概念是将农民工或流动人口作为社会的一元，在此种意义上使用“三元结构”概念主要着眼于农民工问题和流动人口问题。我们使用的动态城乡二元结构的外延比“三元结构”更广。在各类城市中，作为本地户籍人口的一元，与所有外来人口的一元，构成了身份和权利不平等的动态城乡二元结构。城市中的外来人口主体是农民工，但不仅仅是农民工，还有其他城镇非农业户籍人口；外来人口也不只是流动人口，那些在某城市定居一二十年的外来人口，虽然不再“流动”，但仍视为“流动人口”。
提出和使用双重二元结构的概念具有重要的理论意义和现实意义。从理论上说，改革以来形成的农民工问题、蚁族问题、流动人口问题等城市外来人口问题，都可以纳入到动态城乡二元结构的框架中加以解释。从实践上说，破除城乡二元结构已成为当前的主流公共政策，但各地在破除城乡二元结构上，比较普遍的现象是侧重于破除传统静态的城乡二元结构，而相对忽视动态的城乡二元结构。对于外来人口，各地虽然出台了改善农民工等外来人口待遇的政策，但各个城市政府对待外来人口的传统思维和政策仍然严重存在。各类城市在对待外来人口问题上还主要局限在加强对外来人口的治安管理上，而不是将其作为移居城市的新市民加以平等对待。就是说，各地在城乡一体化进程中，对待外来人口的问题还没有上升到破除动态城乡二元结构上来。动态二元结构概念的提出，为各类城市推进城市一体化实践提供了重要的理论支持。
//狭义城乡一体化与广义城乡一体化
与重新认识城乡二元结构相适应，我们也需要深化对城乡一体化的认识。我们提出将城乡一体化区分为狭义城乡一体化与广义城乡一体化。这是对城乡一体化认识的一个重大的突破。
我们把破除城乡二元结构的城乡一体化叫作狭义城乡一体化，把既破除城乡二元结构，又破除城市内部二元结构的城乡一体化叫作广义城乡一体化。狭义城乡一体化是片面的城乡一体化，广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。
北京作为国家首都和人口特大城市，既有全国城乡二元结构的共性，又有城市内部二元结构的特性。北京存在城乡二元结构和城市内部二元结构叠加在一起的双重二元结构。北京的城乡一体化必然存在双重使命，既要破除城乡二元结构，又要破除城市内部二元结构。
城乡一体化进程中，传统静态的城乡二元结构正在破除，而动态城乡二元结构在有的地方却在日益强化。我国各个城市在空间结构上包括城区与郊区农村，在人口构成上包括非农业户籍的市民与农业户籍的农民以及外来人口。20世纪50年代以来，我国各城市内部就开始存在静态的城乡二元结构。20世纪80年代以来，随着外来人口向城市流动迁居，受传统城乡二元结构的影响，一种区分城市本地户籍人口与外来人口的新的动态二元结构逐渐形成，并日益成为影响城市健康发展的重要因素。
发达地区各大中城市中的动态城乡二元结构相当突出，推进广义城乡一体化的任务更加繁重。以北京市为例，2013年末，全市常住人口2114.8万人，其中常住外来人口802.7万人，占常住人口的比重为38%。在常住人口中，城镇人口1825.1万人，占常住人口的比重为86.3%。
2013年末全市户籍人口1316.3万人，其中农业户籍人口约250万人。在北京市常住人口构成中，受传统静态城乡二元结构直接影响的是约250万人的本市农业户籍人口，而受动态城乡二元结构直接影响的是802.7万人的外来人口。外来人口远多于北京市农业户籍人口。因此，从某种意义上说，动态城乡二元结构的消极影响甚至超过静态城乡二元结构。全国其他大城市都与北京一样，都存在双重二元结构的复杂问题。在北京市，推进狭义城乡一体化，就是着眼于1316.3万人的户籍人口，重点解决约250万农业户籍人口的平等市民待遇问题，让农业户籍人口平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。推进广义城乡一体化，就是着眼于2114.8万常住人口，全面解决约250万农业户籍人口以及802.7万外来人口的平等市民待遇问题，让农业户籍人口以及外来人口平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
狭义城乡一体化是片面的城乡一体化，只有广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。广义城乡一体化就是要破除静态与动态两种城乡二元结构，树立既统筹兼顾本地城乡户籍居民权益，又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等。既要使本市户籍农民共享城市发展成果，也要使外来人口共享城市发展的成果。忽视外来人口基本权益的城乡一体化，只是片面的城乡一体化，实质上并没有完全跳出城乡二元结构的传统窠臼。对任何城市发展来说，只有全面破除静态城乡二元结构和动态城乡二元结构，推进广义城乡一体化，才能真正形成城乡经济社会发展一体化新格局。只有统筹破除双重二元结构，全面推进城乡一体化，才能使城市郊区农民、外来人口与城市户籍市民一样融为一体、休戚与共，才能从根本上解决农民问题、农民工问题和城市其他外来人口问题等，才能有效应对城市快速发展所面临的各种危机与挑战。破除双重二元结构既是工业反哺农民、城市支持农村的基本要求与具体体现，也是城市获得新的人力资本的公正选择，是一个城市走上公平正义发展轨道的必然选择。
狭义城乡一体化就是要让户籍人口中的农业户籍人口与城镇户籍人口“同城同权同尊严”；广义城乡一体化既要让农业户籍人口与城镇户籍人口“同城同权同尊严”，又要让外来人口与户籍人口“同城同权同尊严”。
//城市化与城乡一体化的关系
城市化与城乡一体化，都涉及城市与农村的关系，是一对既有紧密联系又有重大区别的概念，是对城乡关系的不同表达。
城市化是全世界都在共同使用的概念。一般认为，城市化是由传统农村社会向现代城市社会转变的历史过程。城市化将农村与城市联系起来，其实质就是将农村社会转变为城市社会，其表现为城市人口的增加、城市规模的扩大、城市非农产业的发展、城市生活方式的确立等方面。城市化是针对农村社会来说的。城市化表达的城乡关系，就是将农村社会转变为城市社会的过程。衡量城市化发展水平的指标就是城市化率，即城市人口占总人口的比重。
城乡一体化是中国特有的概念。一般认为城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把城市与乡村作为一个整体统筹谋划，实现城乡功能互补、制度统一、权利平等的发展过程。城乡一体化将农村与城市联系起来，其实质就是要破除城乡二元结构，实现农村与城市平等开放、共同发展，其表现为改变城乡分割的二元制度，实现城乡制度统一开放；改变城乡不平等的制度安排，实现城乡制度平等；改变城乡对立、城市对农村的歧视与掠夺，缩小城乡差距，实现城乡功能互补、平等发展。城乡一体化是针对城乡二元结构来说的。城乡一体化表达的城乡关系，就是要破除城乡二元结构、实现城乡平等发展的过程。目前衡量城一体化发展水平的指标并没有形成公认权威统一的认识，还没有出现单一的“城乡一体化率”这一概念。学术理论界对城乡一体化的衡量指标进行了很多研究探讨，但都是建立繁多的指标体系，不像城市化率那样单一和权威。我们虽然在此提出了“城乡一体化率”这一概念，但同样没有建立一个简单明了的衡量指标。城乡一体化不是城乡一样化，而是城乡平等化。如果说城市化是经济发展的结果，那么城乡一体化就是制度变革的结果。
城市化与城乡一体化之间存在着两种不同的关系。一方面，城市化可以强化城乡二元结构，阻滞城乡一体化；另一方面，城市化也可以破除城乡二元结构，推进城乡一体化。第一种情况可以称之为传统城市化，第二种情况可以称为新型城市化。那种认为城乡一体化是城市化发展的高级阶段的说法并不靠谱。例如2012年北京市城市化率已高达86.2%，已进入城市化发展的高级阶段，但北京市城乡二元结构、城市内部二元结构都严重地存在着。城市化高度发展了，但城乡二元结构并没有破除。一方面，我国的城市化在既有的城乡二元结构中快速发展；另一方面，快速发展的城市化进程催生了一个两亿多人口的农民工阶层，形成了城市内部二元结构。城市化重在经济发展，而城乡一体化重在制度变革。因此，我们不能简单地认为城市化就一定会推进城乡一体化。没有现代公平正义的制度变革，城乡一体化不会在城市化发展中自动实现。
（本章完）