十三五规划建议的五大理念
杨伟民/中共中央财经领导小组办公室副主任/
十三五规划建议，就是中国的新规划，是中国未来5年的发展蓝图和行动纲领。新规划的内容很多，其中的五大理念是十三五规划的灵魂，是中国发展经验的概括和总结，使中国的发展理念提升到一个新的高度，也集中体现了中国对发展经济学的贡献。而且，《建议》的主体内容是按照五大理念来谋篇布局的，也就是说，中国将按照五大理念决定的路径来推动发展，五大理念及其五大路径是全面建成小康社会的路线图。我把它分为两个部分来论述：一是树立五大理念的重要性、必要性、紧迫性；二是五大理念和发展路径的具体内涵和重点。
//五大理念是关系我国发展全局的一场深刻变革
《建议》指出，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，关系着我国发展全局的一场深刻变革。把五大理念作为一场深刻变革，赋予了其极高的位置。就词义看，变革仅次于“革命”，我们党把改革开放作为一场新的伟大革命。转变发展方式十分重要，党的十八大把转变经济发展方式作为关系我国发展全局的“战略抉择”。可见，这次把理念问题放在极其重要的位置。为什么《建议》起草如此重视理念先行呢？
第一，这是完成全面建成小康社会目标的迫切需要。十三五时期，是全面建成小康社会的决胜期。我们已经有了一个既定的、不能改变的、必须完成的、没有退路的目标，即全面建成小康社会，十三五规划必须围绕实现这个既定目标来制定。目标是既定的，但形势是变化的。十三五时期面临的国内外环境有许多新变化，这又是客观的、无法改变的。未来5年，我国的发展环境和提出“全面建设小康社会”的十六大时相比，甚至同三年前十八大提出“全面建成小康社会”时相比，都有了不小的变化。我国发展仍处于重要战略机遇期，但是，战略机遇期的内涵发生了深刻变化，虽然我国经济长期向好的基本面没有变化，但进入增速换挡、结构调整、动力转换、发展方式转变的新常态，面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。这种情况下，如期顺利实现全面建成小康社会的目标并不轻松。比如，全面建成小康社会的基础是保持经济中高速增长，但现实是经济下行压力仍然较大。不能变的既定目标碰上变化了的环境，怎么办？最主要的就是解放思想、变革理念。理念是行动的先导，理念决定路径，路径决定行动，行动决定结果，有什么样的理念，就会有什么样的路径、行动和结果。只有树立符合实际、适应形势的发展理念，才能找到正确的思路，按照正确的逻辑推动发展；也只有这样，才能实现第一个百年的奋斗目标，跨越中等收入陷阱，并为实现第二个百年目标奠定坚实可靠的基础。
第二，树立新的理念，是引领经济发展新常态的迫切需要。十三五时期，既是全面建成小康社会的决胜期，也是我国转方式、调结构的窗口期。适应新常态、把握新常态、引领新常态是我国经济发展的大逻辑。近几年，特别是近两年经济运行情形不断地告诉我们一个事实，旧常态下的发展路径、发展方式已经走不下去了，甚至既定的政策止不住经济的下行。它还告诉我们，我们的经济已经到了必须调结构，必须做减法调结构的时候。全面建成小康社会没有退路了，调整结构也没有退路了。结构调整不仅关系着今后5年中国能不能健康发展，更关系着后小康时代能不能持续发展。
经济发展进入新常态，我们推动发展的思想、思路、政策、工作必须适应新常态。为什么以化解过剩产能为主要内容的结构调整进展迟缓呢？主要是因为思想还停留在旧常态，没有认识到新常态，对那些产能达到峰值的产业而言，发展的含义已经变了，不再是增产了，而是增加品种、提高质量、降低消耗、减少排放了。再如，我们在协调某些正在拟订的改革方案时，发现有关部门开始提出的方案质量不高，看起来不知道为什么改、为谁改，根本原因恐怕还是惯性思维的束缚。如
果改革方案缺乏思想上的高度、理念上的深度，就很难统一思想，形成共识。总之，适应新常态，引领新常态，必须在理念上破题，确立了新的发展理念，才能确定新的发展路径。
//关于五大理念的主要内涵和基本路径
第一，关于创新发展。就是把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。这主要是针对要素驱动发展的动力明显减弱、新的增长动力还不强、改革作为最大动力还有待充分发挥等问题提出的。新常态的一个特征是新旧增长动力青黄不接。新的增长动力十分重要，是未来的大方向，但是，在可见的时间内还难以弥补传统增长点收缩带来的影响。
创新包括的含义很广，就经济增长的动力而言，重要的是科技创新，促进创新成果产业化、商业化，形成新的增长点。推进产业组织、商业模式、供应链、物流链创新，形成更多新产业、新产品、新业态。创新既要注意培育新动力，还要激活老动力，注意推进传统产业再创新，只有落后的技术，没有落后的产业。要支持既有企业瞄准国际同行标杆企业，通过创新和设备更新，实现产品、技术、工艺、管理、能耗、排放、品牌价值的全面创新提升。
特别要推进体制机制创新，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。《建议》的一个重要特点是更加注重用改革的办法解决问题，全篇贯彻了改革精神。
第二，协调发展。就是增强发展协调性，坚持区域协同，城乡一体，物质文明精神文明并重，经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中，增强发展后劲。这主要是针对发展不协调、不全面的问题，重点是补齐“短板”。
发展的协调问题，不是新问题，但是，在新常态下有新的表现和新的要求，如城乡和区域的协调发展，要正确理解、正确看待，不是各地区、城乡之间的GDP都一个样，增长速度、收入水平都一个样才是协调，也不是不管经济发展和财力水平，一味地提高福利待遇、增加免费午餐就是经济和社会协调了。促进区域协调，要在继续实施区域发展总体战略的同时，重点实施区域发展新的三大战略，促进新的大城市群崛起，引导形成若干带动区域协调发展的增长极。我国有13亿多人口，只有京津冀、长三角、珠三角三大城市群是不够的，要在优化开发上述城市群的同时，推动形成一批新的城市群。其中，东北地区、中原地区、成渝地区、长江中游，各自都有1亿左右人口的大市场，有条件形成相对完整的产业体系和大中小城市协同发展的新城市群。这样，既可避免经济和人口过度集中于原有的三大城市群，又将有力带动中西部地区发展。
推动城乡协调发展，一方面，要加强农村基础设施和公共服务，另一方面，重点是城镇化。《建议》在总结十二五时期时，用的是常住人口城镇化率达到55%，而在目标中，用的是户籍人口城镇化率加快提高，这有很深的含义，就是加快推进以人为核心的新型城镇化，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。因为这个问题，不仅在供给侧，关系着未来“谁来务工”和工资成本等问题，还在需求侧，关系着消费需求、稳定房地产市场等。而且，这个问题，既有利于稳定增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。
第三，绿色发展。就是坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。绿色发展本质上是处理发展与保护、人与自然的关系，这也是新常态下形成新的增长动力的一个重要方向。新常态下的发展，必须处理好人与自然的关系，从无节制单向索取自然，转向有度有序利用自然。绿色发展，近期可以培育新的增长动力，远期则决定中国发展是否可持续、中华民族发展是否能永续的大问题。
十
三五规划是党的十八大确定“五位一体”总体布局后的第一个五年规划，所以，绿色发展的内容是历次五年规划中内容最多、涉及领域最多的一个规划。工业文明时代的发展经济学是比较明确的，发展内容总体上也是清晰的，但是，生态文明时代的发展经济学还在探索中，生态文明的发展是什么、如何发展，没有现成的教科书。从党的十八大到十八届三中全会，四中全会，直至五中全会，进行了积极探索，这次形成六大领域的绿色发展体系，有很多首次提出的新亮点、新措施、新制度。如设立统一规范的国家生态文明试验区，设立绿色发展基金，建立空间治理体系，探索实行耕地轮作休耕制度试点，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，改革环境治理基础制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，实施山水林田湖生态保护和修复工程等。
第四，开放发展。就是丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。新常态下，对外开放也要有新的思路和举措。我国对世界经济影响力增大，旧常态下那种单纯扩大出口、招商引资的扩大开放的策略，已经不适应新常态了。要以全球视野和更加开放的胸怀，奉行互利共赢的开放战略，内外需协调，进出口平衡，引进来和走出去并重，引资和引技引智并举。
要完善对外开放战略布局，推进双向开放，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制。以“一带一路”为重点，完善对外投资战略布局，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，促进全球经济强劲平衡可持续增长。积极承担国际责任和义务，积极参与全球经济治理，推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全球经济议程，扩大全球公共产品供给，推动建立合作共赢世界经济体系。
共享发展。就是按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。共享，反映了我们党以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。这也是针对我国基本公共服务供给不足，部分群体民生改善面临特殊难题，发展成果共享程度有待提高等问题提出的。《建议》提出的“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”16字方针，是十分重要的。
坚守底线，就是坚守“两个基本”，即基本民生保障、基本公共服务，这是政府要承担的责任。这次定义了基本公共服务，即义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护。
突出重点，主要是三个方面：一是领域上，如教育医疗就业和收入分配是重点。二是人群方面，重中之重是我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、消除区域性整体贫困，因为这是全面建成小康社会的重要标志。同时，加强对特定人群特殊困难的帮扶，就是要处理好普遍提高民生和对不同群体实行针对性措施的关系，在加强扶贫的同时，对城市低保人口、老年人口、农民工、在特大城市就业的其他常住人口、残疾人口要实施针对性的帮扶。三是区域方面，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区是重点。
完善制度，主要是讲要注重建立民生保障和改善方面的制度，要花钱买制度，仅仅是撒钱而没有制度，最终是不可持续的。所以，要加快社会事业改革，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。
引导预期，就是要人人参与小康社会建设，人人在小康社会建设中尽力，最后才能实现小康社会的成果人人享有，所以，共享不是坐等享受发展成果。要处理好经济发展和改善民生的关系，坚持在经济发展的基础上不断改善民生，同时，民生改善也不能脱离经济发展，否则会过度抬高经济成本，最终民生保障也是不可持续的。
（本章完）