劳动关系调整面临中国式难题
董保华/华东政法大学社会发展学院教授、博士生导师、
中国社会法学研究会副会长/
和谐作为对良好法律秩序的价值追求，贯穿我国近20年的劳动法制历程，也引发了当下中国劳动关系现状的激烈争议。由于对实现和谐的路径与方法存在不同认识，对中国劳动关系运行过程中的成败得失，也有截然不同的评价。2015年4月，中共中央、国务院发布了《关于构建和谐劳动关系的意见》（下文简称《意见》），作为新时期指引劳动关系发展的纲领性文件，其评价我国劳动关系现状的内容，有助于理解我国劳动关系调整过程中面临的问题与挑战。
//面临的问题
《意见》认为，虽然我国劳动关系总体保持和谐稳定，但“劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期”。这种矛盾的凸显与多发，尤其体现为“劳动争议案件居高不下，有的地方拖欠农民工工资等损害职工利益的现象仍较突出，集体停工和群体性事件时有发生”。《意见》所列举的这三个问题，实际涉及当前劳动关系的三个特点，我们可以将其概括为劳动案件的高发性、违法拖欠的触底性以及争议行为的群体性。这“三性”成为构建和谐劳动关系亟须解决的问题。
一、劳动案件高发性取决于“强外部”的特点。根据人力资源和社会保障部的统计，“劳动争议案件居高不下”的现象始于2008年。2000年至2007年，我国劳动仲裁机构每年受理的劳动争议数量从13.5万件增长至35万件，年平均增长率约为14.77%。2008年这一数据激增至69.3万件，比2007年增长了近一倍。自2008年之后，这一数据持续徘徊在高位，除2011年下降至58.9万件，其他年份均在60万件以上，2014年更达到71.5万件，2008年成为明显的分水岭。
劳动案件的高发性折射出一种可称之为“强外部”的特点。劳动关系的核心是劳动者与用人单位之间的契约关系。如果将契约中当事人意思自治的内容视为契约的内部性内容，法律的强制性规定则可视为契约的外部性内容。劳动关系中，国家的外部介入，除了对契约正义的考量（抑或契约的实质自由），更融入了对劳动者从属性与生存权的关照，主要体现为通过强制性规则对涉及劳动基准的事项进行底线性规定，对劳动者的权益予以最基本的保障。契约同时包含内部性与外部性两个面向，这两个面向之间应当有合理的边界。劳动关系中外部强制的主要功能在于，针对涉及劳动基准的事项，为内部自治划定疆界。外部输入的标准，必然引导出寻求外部解决的倾向。《意见》将“劳动争议案件居高不下”视为一个亟须解决的问题，说明强化外部性的实际效果超过了合理的限度，也可称之为过度外部化。
二、违法拖欠触底性折射出“弱执法”的弊端。“劳动法上之劳动，为基于契约上义务在从属的关系所为之职业上有偿的劳动”，劳动者与用人单位之间劳务与工资的对价交付被视为劳动合同的主给付义务。因此，劳动者在用人单位的指挥管理下提供劳动，获得相应的劳动报酬便是最基础的合同权利；加之劳动报酬关系劳动者的生存利益，属于劳动基准的强制规定。用人单位拖欠工资的行为，同时触犯了劳动合同与劳动基准法的底线。根据人力资源和社会保障部的统计，“拖欠农民工工资等损害职工利益的现象”，是在2007年之后开始日益膨胀“突出”起来。2012年至2014年，劳动监察机构每年为农民工追讨工资的总额均在200亿元以上，是2007年的近三倍。劳动标准的底线被不断突破，折射出一种可称之为“弱执法”的特点。《意见》将“有的地方拖欠农民工工资等损害职工利益的现象仍较突出”视为一个亟须解决的问题，说明诸多法律明文规定的“纸面”权利并未转化为现实权利，二者存在巨大的鸿沟。
三、争议行为群体性发出了“高溢出”的信号。“集体停工”在我国学界的讨论中有时也被称为“自发罢工”，这种现象以“群体性事件”的面目出现时，是一种不合法的争议行为，对此我国没有专门的统计。结合境外学者与民间机构的研究，可对“集体停工和群体性事件时有发生”这一现象一探端倪。1997年至2007年，我国平均每年发生“集体停工”（自发罢工）与群体性事件29.58件，2008年至2012年，增长至平均每年152.60件，翻了近5倍。我国的立法体系建立在国家管制的有效性基础上，缺乏对劳动关系团体性的规制体系，“集体停工”“群体性事件”折射出一种可称之为对现有法律框架的“高溢出”现象，大量集体停工和群体性事件发生在法律空白地带，使社会秩序陷入混乱。《意见》将“集体停工和群体性事件时有发生”视为一个亟须解决的问题。
《意见》列举的三个问题也存在一定的逻辑联系。一方面法律强化了劳动关系的外部性，加重了国家的责任；另一方面执法不严，破坏了劳动法制的权威。法律执行情况的不理想又促使劳动者将权利诉求与利益期望一并诉诸停工和群体性事件的非法方式，使法律秩序陷入混乱。这说明我国现行的法律体系有改进的必要。
//劳动关系调整面临中国式难题
政府与政治是两个紧密相连的概念。政府是为政治存在的，而政府行为就是政治，政府活动领域就是政治领域。已经过去的10年是我国劳动法制建设的重要时期，相当一部分法律、法规公布或施行于2007年与2008年，这一时期我国劳动立法很大程度上被理解为一种政治立法。将上述“三性”作为当下劳动关系的问题之所在，直面现行体制存在的中国式难题，本身就是《意见》的一大亮点，不同凡响。
通过加强管制，这一时期的劳动立法有意识地对劳动关系的外部性进行强化，其特点体现在四个方面：
一、在目标设定上，通过稳定实现和谐。当稳定成为实现和谐的基本方法时，必然将“维稳”与“维权”理解为替代关系，直接干预用人单位的用工方式。最典型的就是立法者希望通过增加应当签订无固定期限劳动合同的情形、赋予劳动者单方强制缔约权以及收紧终止、解除等多种方式，推动劳动合同的长期化改造。二、在法律规范上，强调强制性规范。《劳动合同法》对劳动合同关系的运行设置了诸多强制性规定，而且往往以劳动行政部门的执法手段作为保障。三、在立法推动上，依赖政治化或道德化的宣传方式。“黑砖窑”事件本是犯罪事件，却被宣传成劳资的政治对立，并成为《劳动合同法》得以通过的主要推动力量。这种现象持续至2012年的法律修改，在对草案的说明中，笼统地以“维护工人阶级主体地位、巩固党的执政基础”说明限制企业用工形式的必要性。四、在执法手段上，充分发挥行政管制的作用。本来“最低工资是一种价格的下限管制”，然而在一定时期却被理解为是最有效、最具有强制性的提高低收入者收入水平的方法。
当国家以高管制的方式对劳动关系深度介入，劳动关系的外部性大大加强。尤其当劳动法的强制性规定脱离底线控制的逻辑，将大量可议定事项划入外部法定，并对违反者施加相应的法律责任，法律的强制性规定便直接创设了诸多权利义务关系。这种改造在压缩协商自治空间的同时，扩大了劳动者享有的法定诉求空间，间接引导劳动者通过劳动监察、劳动仲裁与法院等公权力渠道解决争议。这是劳动争议案件高发的根本原因。
从完全肯定这套调整模式的立场出发，对上述三个问题会得出不一样的结论，也形成了长期以来的一些思维定式。一方面，劳动争议案件数量的增长被视为一种积极的现象，“这表明劳动者的维权意识觉醒了”。为了鼓励这种维权意识，《劳动争议调解仲裁法》规定劳动仲裁不收取费用，引导劳动关系当事人寻求争议的外部解决。另一方面，将“弱执法”“高溢出”理解为一种个别现象，而否定其已经在较广范围存在的事实。《意见》所列举的三个问题在相当长的一段时期内，被一种讳莫如深的氛围所笼罩，有着与《意见》完全相反的评价。
《意见》以更加务实的态度，不仅承认“弱执法”“高溢出”等对现行体制可能带来负面评价的问题的客观存在，更是修正了对劳动争议案件数量的增长予以正面评价的理念。因为这种现象不仅占用了极大的行政资源与司法资源，还与构建和谐劳动关系的目标相去甚远。过度强化劳动关系的外部性，也会削弱甚至抑制了劳动关系内部自我协调、自我完善的机制。《意见》体现出来的反思，与我国当前正面临的世界性难题有关。
//劳动关系调整面临世界性难题
根据世界银行提供的划分标准，我国已进入中等收入阶段。世界银行曾在2006年提出“中等收入陷阱”的概念，指“某些国家在人均国民收入达到3000美元以后便陷入经济增长停滞期，在相当长时间内无法成功跻身高收入国家行列”。国内学界对“中等收入陷阱”这一概念仍有争议，笔者赞成厉以宁教授的观点，即“经济增长过程中始终会因社会矛盾激化和经济改革政策欠妥而会陷入阶段性的停滞状态，不论在哪个发展阶段都会有当时情况下的衰退问题，需要相关国家的政策找出适当的挽救方案”。尽管“陷阱”并不必然与中等收入阶段挂钩，但人均国民收入达到3000美元时是一个关键的发展时期，存在复杂的社会矛盾，这是不争的事实。
当一个国家步入中等收入阶段，其面临的问题主要集中于两点：一是“由于工资收入水平上升了，无法同低收入国家的廉价劳动力竞争”；二是“由于缺少优势产业和先进技术，无法同发达高收入国家竞争”。二者的不协调将促使一国经济滑入长期停滞不前的陷阱，而这两点都与劳动关系的和谐密切联系。劳动关系高管制、强外部的特点，使急功近利的福利赶超很容易因政绩吸引而被有关部门重视。
2008年有学者呼吁加快工资的增长，并认为12年间工资总额可有3—4倍的提高空间，人均工资有2.4—3.2倍的增长空间。这种零和博弈的思维很容易在现行体制内找到共鸣，从而产生了巨大的影响力。响应这一呼吁，各地纷纷将收入倍增与经济总量翻番脱钩，希望借助国家强制力实现五年倍增。一些地方甚至开展了福利赶超的竞赛。这样赶超使我国不得不更快的面对世界性难题。
对于用工合规性较强的企业而言，劳动力成本上
升形成了巨大压力。波士顿咨询（BCG）在2011年4月底公布的报告中指出，中国劳动力工资与福利水平正以每年15%—20%的速度增长，自动化以及其他提升生产率的措施难以维系制造业的比较优势。2014年波士顿咨询（BCG）再次发布了“全球制造业竞争力比较指数”（The BCG Global Manufacturing Cost-Competitiveness Index）与一系列分析报告，若以美国为标尺（100），我国制造业成本从2004年的86.5上升至2014年的95.6，其中劳动力成本从2004年的4.5上升至2014年的10.2，增长了近127%。日本贸易振兴机构2014年的调查也显示，受访的在华日企中83.9%认为面临的经营问题中排第一位的是“劳动成本上涨”。波士顿咨询（BCG）的报告指出，劳动力与能源成本的飞速提升是侵蚀我国与俄罗斯制造业优势的最重要原因，即便经生产率的调整，我国制造业的工资成本在过去10年上涨了187%。就劳动生产率而言，我国制造业的劳动生产率仅相当于美国的4.38%、日本的4.37%和德国的5.56%。从投入贡献的指标来看，发达国家1个单位价值的中间投入大致可以得到1个单位或更多的新创造价值，而我国只能得到0.56个单位的新创造价值，价值创造能力相差巨大。
这种劳动成本上涨，并未带来劳动关系的整体和谐，反而加速了劳动关系矛盾“进入凸显期和多发期”。《意见》所列举的三个问题显示出法律调整机制失灵的迹象。这种失灵面对中等收入阶段停滞不前的陷阱将会因社会矛盾激化而引发动荡。正是在这样的背景下，我国开始正视劳动领域面临的实际问题。
//两个难题共振的破解之策
以上两个难题的共振，才是中国当前面临的真正难题。
历史的经验教训警示我们，过度政治化、道德化以及意识形态化的法制调整容易从强调零和博弈滑入负和博弈。尤其是我国在诸多民生问题以及政治清廉上仍存在较大的提升空间，过度强调零和博弈还容易激发社会大众的民粹主义情怀，不但不利于社会稳定，一旦形成气候，还会形成巨大的社会压力，要求国家给予更多的利益切分，甚至引导国家做出超越经济发展水平与财政能力的政策选择。
已有学者提出，民粹主义引导下的“福利赶超”是诸多拉美国家陷入“中等收入陷阱”的重要原因。正是对两种难题的共振有了一定的认识，《意见》才有可能正视劳动领域面临的实际问题，并提出“探索和把握社会主义市场经济条件下劳动关系的规律性”。
让劳动立法回归社会立法的本来面目，《意见》中的三个界定值得关注。一、划清社会稳定与企业稳定的界限。《意见》在强调和谐的同时，不再一味强调劳动关系稳定，尤其是劳动合同的长期化。这一点从《意见》中词语的使用频率就可见一斑。《意见》中“和谐”一词一共出现37次，“稳定”一词仅出现5次，其中有三次是在表述社会稳定而非劳动关系稳定，有一次涉及对劳动关系的总体评价，唯一一次出现的“和谐稳定的劳动关系”，是在强调完善各种内部机制，“建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系”，并不牵涉劳动合同的长期化。曾经作为《劳动合同法》一大亮点的“无固定期限劳动合同”，在《意见》中只字未提。可见，《意见》不再将“劳动关系稳定”作为“劳动关系和谐”的唯一路径，尤其不再将劳动关系的和谐寄望于国家外部干预下的企业内劳动合同长期化。
二、界定劳动者与企业的正常关系。《意见》提倡“统筹处理好促进企业发展和维护职工权益的关系”，“推动企业和职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享”。《意见》将“劳动关系和谐”理解为一种正和博弈，即各派利益主体在坚持自身根本利益和价值诉求的同时，也适当考虑其他利益主体的利益和要求，必要时各派都甘愿做出某些让步，最后达成一种整合性平衡，实现公共利益最大化，收到“双赢”“多赢”“共赢”之效。
三、区别静态和谐与动态和谐。劳动关系的调整方式应从静态转向动态，不再过分强调国家植入规则，而将国家职能的定位集中于保障底线性与可救济性，通过培育主体与发展机制提升劳动关系内部协调的可能性与有效性，这是一种旨在兼顾安全性与灵活性、公平性与市场性的动态平衡。
笔者在一本专为劳动合同立法撰写的著作中曾强调：“劳动制度改革的复杂性不在于建立新的制度，而是在于原有制度上的再构造，新旧体制的碰撞，新旧利益格局的调整，会使法律制度呈现出不规范的特点。从这一意义上说，我国的每一次立法，不仅会影响着当前劳动关系的调整，也会对我国劳动关系的长远格局发生影响。”在理解《意见》的一些新定位时，此前《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“构建和谐劳动关系”并未提及。
结合当前的争论，可以看到，目前对于劳动领域面临的问题尚难达成共识，规范体制更是面临诸多挑战。法律制度建设难以一蹴而就，只有从找准问题入手，才可能有所突破。
（本章完）