十三五规划的“为”与“不为”
李佐军/国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长/
2015年10月将要召开的十八届五中全会将研究国民经济和社会发展十三五规划等重大问题。正在制定的国家十三五规划应在哪些方面有所创新是值得研究的重要问题。
//十三五时期面临的机遇
制定十三五规划，首先要明白十三五时期面临的机遇和挑战。
我认为，机遇主要有：
第一，全面改革深入推进带来新机遇。十八届三中全会之后，中国进入全面改革新时代，改革要在经济、政治、文化、社会、生态、党建6个领域全面展开。所有改革都意味着各主体之间责权利关系的调整，这会带来很多新的机遇。比如，政府行政管理制度改革，尤其是行政审批制度改革，对企业来说意味着交易成本的降低。金融改革中放开民营银行的准入条件、推进利率市场化等，都会给很多主体带来新机遇。还有财税制度改革、户籍制度改革、土地制度改革等都是这样。
第二，消费结构继续升级带来新机遇。消费结构升级是有规律的。过去30多年逐步满足了吃、穿、住、行、用五大基本需求，故20世纪80年代首先发展了食品和纺织服装等行业，20世纪90年代主要发展了彩电、冰箱、洗衣机、微波炉等行业，2000年以后又重点发展了房地产、汽车等相关行业。当然这些需求现在还存在，今后还会继续升级。除了这五大基本需求之外，消费结构正在向“学乐康安美”等新五大需求方向升级，新五大需求分别是学习需求、快乐需求、健康需求、安全需求、美丽需求，其比重正在不断提高。无疑，新五大需求在十三五期间比重的进一步提高，为发展与其相适应的很多新产业带来了新机遇。
第三，工业化进入新阶段带来新机遇。工业化分为前期、中期、后期三个阶段。目前中国工业化已经进入到中后期阶段，也就是中期向后期过渡的阶段。2000年以来中国进入重化工业快速发展时期，重化工业在产业中的比重不断提升。但过去10多年属于重化工业发展阶段的上半场，是资源能源密集型重化工业快速发展的阶段，即钢铁、水泥、建材、汽车、石油、石化、煤炭等重化工业快速发展的阶段。现在这些重化工业发展的高峰期过去了，重化工业发展阶段开始进入到下半场，下半场是知识和技术密集型重化工业与生产性服务业相交融发展的阶段。2015年5月出台的《中国制造2025》提到的10个行业都是属于知识和技术密集型重化行业。工业化进入到新阶段，就为发展与工业化进程相适应的新产业带来了新机遇。
第四，城镇化进入新阶段带来新机遇。2014年，中国的城镇化率达到54.77%，意味着中国城镇化进入到加速阶段的下半场。根据国际经验，城镇化水平达到30%—70%属于加速阶段，加速阶段上半场是30%—50%，下半场是从50%—70%。加速阶段上半场是城镇化加速发展但又相对粗放发展的时期，下半场则是城镇化仍然快速发展但主要提高城镇化品质的阶段。故在下半场要推进新型城镇化，国家也出台了新型城镇化战略规划。十三五期间就是快速推进新型城镇化的阶段。这个阶段不像过去那样主要发展住宅和商业地产等，而是按照人本城镇化、市场城镇化、协调城镇化、特色城镇化、集群城镇化、绿色城镇化、智慧城镇化、品质城镇化、人文城镇化的要求，推进新型城镇化。在这些特点的新型城镇化中也蕴藏着很多新的机会。
第五，区域经济一体化快速推进带来新机遇。区域经济一体化意味着区域内部不同城市不同地区分工协作的加深。根据亚当·斯密的理论，分工协作的加深可以大大提高效率和实现区域之间的共赢，可以带来很多机遇。正因为如此，新一届中央领导提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等大区域战略。此前，还有很多如长三角、珠三角、成渝经济带等区域一体化战略。十三五时期，区域经济一体化将在中国大地上蓬勃展开，这也给很多区域带来发展机遇。
第六，新一轮全球技术革命正在酝酿和突破带来新机遇。这一轮新的全球技术革命主要体现在信息技术、新能源技术、智能制造技术等领域。为了抓住这一轮技术革命带来的机遇，中国政府也提出了创新驱动，大众创业、万众创新，制造业2025，“互联网+”，新能源革命等重大战略。无疑，新技术的发展和应用会带来很多新的产业发展机遇。
//十三五时期面临的挑战
十三五期间，国内外经济政治形势都在发生许多新变化，会面临很多新的挑战。
第一，中国经济增速换挡带来新挑战。十三五前期，中国经济可能继续面临下行的压力。与以往相比，经济增速将明显下一个台阶，估计会到6%—7%，不排除个别年份下降到6%以下。随着经济增速的换挡，将使产能过剩、地方债务和金融风险等问题凸显，使经济的可持续发展和社会稳定受到严峻挑战。
第二，国际竞争日趋激烈带来挑战。2008年国际经济危机爆发以来，以美国为代表的西方国家也开始强调推进“再工业化”“再制造业化”，强调发展实体经济。相对来说它们在这些领域具有明显的技术和人才等竞争优势。十三五期间，中国制造业必须向中高端升级，这就与发达国家在这些领域开始形成正面竞争，这对我们是一个挑战。
第三，产业转型升级带来挑战。随着经济发展进入新阶段，除了推进产业优化升级别无选择，但产业转型升级需要具备一系列条件，如人才、技术、知识、信息、管理、制度等，这些条件的具备往往需要一个过程。在这些条件不具备或不完全具备的情况下推进产业转型升级，会面临很多新挑战。
第四，“高成本时代”悄然到来带来新的挑战。随着中国经济发展进入新阶段，资源环境约束加大，“人口红利”消失，“高成本时代”悄然到来。包括土地成本、原材料成本、劳动力成本、人才成本、能源成本、环保成本、资金成本、物流成本、知识产权成本、交易成本等都在上升。而成本的全面上升会侵蚀企业的利润空间，限制产业的发展，给很多行业和企业带来挑战。
第五，资源环境约束加大带来挑战。随着工业化城镇化快速推进，资源能源越来越短缺，环境污染压力日益加大，不得不加大对环境保护的力度。随着环保力度的加大，环境污染的增量会有所控制。但已经污染的大气、水、土壤等存量问题的解决还需要假以时间，污染绝对量还在增加。故十三五期间资源环境压力依然很大。而且，中国已向国际社会承诺2030年前使二氧化碳排放量达到峰值，这意味着今后的二氧化碳排放还要接受国际社会的监督和约束。
此外，还有“人口红利”消失带来的挑战。从2011年开始，15—64岁的劳动年龄人口比重下降，这说明中国的“人口红利”开始消失。十三五期间，人口老龄化可能进一步加剧，生产性人口的占比进一步下降，这也会给经济社会发展带来巨大挑战。
//十三五需要强化的规划
基于以上分析，鉴于中国进入全面改革新时代，我建议十三五应强化以下规划。
第一，强化改革规划。十八届三中全会之后，中国开始进入全面改革的新时代，改革成为十三五时期的主题。中国很多的发展问题都源于制度，只有通过改革这个“牛鼻子”把制度理顺了，其他问题才好解决，才可以达到纲举目张的效果。因为经济发展取决于各个主体的行为，而各个主体的行为取决于制度的引导。因此，十三五规划最需要优先进行的是改革规划。但目前很多地方政府往往只重视产业规划和项目规划等，而忽视改革规划，这一点需要有所改变。
第二，强化转型规划。所谓转型规划就是经济结构转型规划或产业转型升级规划。随着中国经济发展进入新阶段，过去那些低端的、低附加值的、产能过剩的、部分劳动和资源密集型的产业，必须要淘汰，而要转向大力发展高附加值的、知识和技术密集型的、绿色低碳循环的、符合消费结构升级方向的产业。这就要推进产业转型升级。十三五产业规划的重点并非发展什么产业，而是怎么实现产业转型升级。
如果扩展到整个经济转型，则涉及7个方面的转型：（1）要素投入结构转型。即由原来主要依靠土地、劳动力、资金等一般要素，转向主要依靠技术、人才、信息、知识等高级要素来拉动经济增长；（2）排放结构转型。即减少“三废”、二氧化碳等不好的排放，增加氧气、水蒸气等好的排放，或推进绿色发展、低碳发展、循环发展等；（3）产业结构转型。即推动产业的高度化或高级化、高端化、特色化、集群化、品牌化、绿色低碳化、信息化、融合化、国际化等；（4）区域结构转型。即推进新型城镇化、统筹城乡发展、推动东中西部的公平发展等；（5）经济增长动力结构转型。即由原来主要依靠出口、投资、消费“三驾马车”，转向主要依靠制度变革、结构优化、要素升级“三
大发动机”来拉动经济增长；（6）财富分配结构转型。即由原来主要实现国富转向主要实现民富，由原来少部分垄断行业暴富，转向所有行业公平竞争，由原来少部分人暴富，转向所有人共同富裕；（7）发展目标结构转型。即由原来主要强调经济总量和规模的增长，转向强调提质增效，由原来主要强调物质财富的增长，转向强调物质和精神财富的共同增长，由原来主要追求成为GDP大国，转向主要追求成为强国。
第三，强化创新规划。持续多年的粗放发展模式已经走到了尽头，十三五期间到了必须寻找新出路的时候了。新的主要出路就是创新。正因为如此，党中央国务院已提出了创新驱动、“大众创业、万众创新”等新战略。十三五规划必须将创新规划放在较优先的位置上。创新规划重点要解决三个问题：一是创新主体的规划，即明确包括企业、个人、科研院所、高等院校、行业组织、政府等在内的各个主体在创新中的职责；二是创新方式的规划，包括技术创新、产品创新、产业创新、模式创新、组织创新、管理创新等；三是创新环境的规划，即如何建立和完善鼓励创新的制度和政策环境。
第四，强化生态文明建设规划。生态文明建设是具有外部性的领域，不能完全靠市场来调节，需要政府进行规划。中国的资源环境约束日益加大。十三五规划应按照十八大报告、十八届三中全会《决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等的要求，强化制定各地的生态文明建设规划，以及所属的资源利用保护规划、环境保护规划等，以实现绿水青山、碧海蓝天的目标。
第五，强化社会事业发展规划。社会事业也是具有外部性的领域，必须要发挥政府规划的作用。历次五年规划都有社会事业规划，但总的来说社会事业规划相对于经济发展规划明显偏弱，往往是投入较少、落地不够。鉴于社会事业的滞后和社会稳定任务日益艰巨，十三五规划应强化社会事业规划。
第六，强化政府公共服务规划。十八届三中全会《决定》明确指出，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护等，这些都可以归结为提供公共服务。十三五规划应将政府提供哪些公共服务、如何提供公共服务、如何提高公共服务的效率等纳入，并作为重点。
//十三五需要适当弱化的规划
按照十八届三中全会《决定》的要求，要正确处理好政府与市场的关系，在规划上也要考虑充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。故十三五要弱化以下规划。
一是弱化GDP增长规划。GDP增速受多种因素的复杂影响，不好预测，也不应作为五年规划的强制性指标，但可以作为非约束性的指导性指标。过去多年来，很多地方将GDP增速作为规划的重点内容，这一点在十三五规划中要有所改变。尤其是中国经济在十三五时期将逐步进入新常态，经济增速将明显下一台阶，经济发展最主要的任务是提质增效、健康可持续发展，因此更应弱化GDP增长的规划。
二是弱化产业发展规划。十三五期间，随着全面改革的推进，要逐步发挥市场在资源配置中的决定性作用，具体发展什么产业应该由市场和企业去决定，而不是由政府事先去规划。从过去多年的经验教训来看，凡是政府过度规划的产业往往形成了产能过剩等问题，而那些没有被规划的产业则往往获得了意外的发展。故我们一定要相信市场的威力。
三是弱化城镇化水平规划。城镇化是一个自然的历史过程，城镇化率的提高也有其内在的规律，不宜人为地规划。人为规划一定要提高多少个点的城镇化水平，就会造成过多剥夺农民土地、赶农民上楼、搞土地财政、建形象工程、推高房价、浪费资源、破坏环境等问题，就会带来拔苗助长、适得其反的结果。所以，在十三五规划中，为了避免各地大搞城镇化建设竞赛，要弱化城镇化水平的规划。
四是弱化基础设施建设项目规划。虽然交通、通信、水利等基础设施建设是公共产品，是政府规划的重点内容之一，但是基础设施建设也有市场需求约束的问题，也有资金约束的问题，也有通过PPP（公私合作伙伴关系）模式实现公私合作的问题，故而要尊重市场规律、尊重循序渐进的原则，也要充分发挥企业和民间资本的作用。故十三五基础设施建设规划要将重点放在总体思路规划上，而不是具体项目规划上，具体项目要尊重企业和市场的选择，要有灵活性。
（本章完）