二、关于人大街道工作机构及其职能的定位问题
（一）如何理解18号文件和法律中的有关规定？
在18号文件出台以前的近几年，我一直在讲一个观点，那就是：国家在适当的时候应该为人大街道机构正式立法。就是说，我们的人大街道机构已经有了十几年的实践历史，而且已经在实践中积累了比较丰富的经验，它已经比较成熟了。我们应当在适当的时候，把在街道层面设立人大工作机构正式地明确地写入地方组织法。现在，这个想法终于实现了。
18号文件是这样表述的：“不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构或者明确相关机构，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作，并向市、区人大常委会报告工作。”
修订后的法律是这样规定的：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”应该说，这里讲的比文件还要清晰和具体。
按照我的理解，文件和法律规定有四层意思：一是法律正式授权，县级人大常委会可以在街道设立自己的工作机构。就是说，许多人担心的那个合法不合法的问题现在已经不存在了。当然，我以前也认为它是合法的，原来的法律里也有一条，即人大常委会根据需要可以设立工作机构。但有人说那不是专门针对街道的。现在终于有专门针对在街道可以设立工作机构的法律了。这个担心或者疑虑也就烟消云散了。如果说过去人大街道工作机构是有点“妾身未分明”的话，那么现在就等于她已经“扶正”了，成了“明媒正娶”的了。这是讲它的法律身份，法律赋予了它一个明确的身份。二是它是人大常委会派在街道的工作机构，它要接受常委会的领导（不是指导），办理常委会交办的工作，它要向派出它的母体即人大常委会负责或者叫报告工作。这是讲它的性质定位。三是它的基本职能是负责联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见。就是说代表工作依然是它的基本工作定位，这是讲它的基本法定职责。而且，从一开始，它就是为了做好代表工作而提出来的，因此它与代表工作有着不可分割的紧密联系。四是它也要办理常委会交办的监督、选举等其他工作，完成常委会赋予的其他任务。这也就是文件讲的经常委会授权可以开展监督、选举等工作。法律条文中用的概念是交办，交办也是一种授权，从用词上说，交办更为简明扼要、通俗易懂。这是讲它的延伸法定职责。
我们下面再就其机构定位和工作定位进一步做些说明。
（二）人大街工委的机构定位
在刚建立人大街工委的时候，我们就形成了这样一个认识。即从机构设置上说，它是区县人大常委会的派出机构。从领导体制上说，它实行区县人大常委会和街道党工委的双重领导。因为它既是区县人大常委会的派出机构，也是街道党工委领导下的工作机构。但是，从机构性质上说，它又是一个既不属于街道党工委序列也不属于政府街道办事处序列，而是与它们并列平行的一个相对独立的机构。在它下面设立自己的办公室，属于街道必设（精简机构时东城区用的概念是选设中的必设）机构之一。
在新修订的法律中，这个定位就进一步明确了。这就是上面讲的：它是区县人大常委会在街道的工作机构。区县人大常委会根据工作需要设立的工作机构有两类：一是内设的工作机构，就是现在的各个工作委员会；二是外派的工作机构，这就是街道人大工作机构，多数都叫人大街道工作委员会，也有叫别的名称的。应该说，这两类工作机构虽然职责功能不同，但是其地位性质是一样的，即他们都是区县人大常委会的工作机构，他们都要对人大常委会负责，向人大常委会报告工作，都要接受人大常委会的领导。注意，区县人大常委会与人大街工委不是指导被指导的关系，而是领导和被领导的关系。因为人大街道工作机构不是独立的一级人大体系，而只是区县人大常委会的派出机构。当然，由于人大街工委是建立在街道、工作在街道，所以它也要在同时接受街道党工委的领导。这个问题在北京的文件中讲得很清楚。
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当时我们对人大街工委定位的认识
应该说，当时我们在建立人大街工委之初，就对人大街工委的定位问题形成了比较成熟的一些认识和做法，这些认识和做法现在看来也基本正确，主要是：
第一，关于法律依据。地方组织法第53条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”我们认为，根据这个规定，区县人大常委会也可以根据工作需要设立自己的工作机构。而且，既然我们已经都根据需要建立了自己的内设机构即各个专项工作委员会，也就可以根据需要建立自己的驻街道的派出机构，即街道工作委员会。因此，对于我们来说，不存在法律依据不足的问题。我们要是也认为法律依据不足，那我们还建立它做什么？说它法律依据不
足，主要是讲这个第53条不是专门针对街道说的，对街道不一定适用。其实，这个第53条正是因为它不是针对哪个级别、哪个地方的，它才有比较广泛的普遍适用性，哪一级人大常委会认为必要都可以运用。所谓没有专指街道，只不过是反对设立这个机构的一个托词而已。
第二，关于机构性质。根据组织法第53条，人大街工委就是人大常委会的派出机构，它与人大常委会的内设机构，属于同一机构序列，具有同等法律地位，即都是人大常委会的工作机构，只不过分工不同，一个设在人大常委会机关内部，承担专项职责管条条；一个派出在外，承担地域职责即管块块，仅此而已。
第三，关于领导体制。人大街工委是人大常委会的派出工作机构，是人大常委会任命的，要接受人大常委会的领导，对人大常委会负责，向人大常委会报告工作；同时，按照我们的老规矩，任何一个地方人大的工作，都要接受当地党组织的领导，那么当然人大街工委也就理所当然地要就地接受街道党工委的领导，也就是说，它实行的是双重领导体制。对于这一点，当时就是很明确的，没有任何疑义。北京这次落实18号文件的要求也是这么说的。
第四，关于机构设置。人大街工委实行委员会制，即在街道辖区代表当中产生主任1人、副主任1—2人，委员3—5人，具体情况视代表数量多少而定。当时的考虑是，主任由党工委书记兼任（因为东城历史上就是书记是区人大代表，而办事处主任不是），副主任和委员在代表当中协商遴选产生。具体操作是：主任、副主任由区委提出任命建议，委员由街道党工委和人大常委会代表联络室（分管人大街工委工作）提出建议，然后由人大常委会主任会议统一提名，人大常委会决定。人大街工委组成人员实行任期制，与人大代表任期相同。同时，人大街工委下设正科级办公室，配备1—2名工作人员。其办公室主任和工作人员由街道党工委提出建议，区人大常委会联络室提名，主任会议决定。不实行任期制。需要说一下，第二年，进行机构精简，街道科室总数减少，但区委和区政府都表示，这个人大街工委的办公室是“选设中的必设”，这就坚定地把它保留下来了。
第五，关于活动经费。人大街工委经费按照每名代表1000元标准，由区财政列支（后来，有的区人大街工委的经费达到2000元）。
第六，关于与代表联组的关系。保留原来街道代表联组的名称，以便在必要时使用这一名称开展特定的代表活动。
第七，关于内外关系。我们还梳理了人大街工委与各个方面的关系。主要有：（1）人大街工委与人大常委会的关系。即工作上的领导和被领导关系，人大街工委要向人大常委会报告工作，我们当时是每年安排各个人大街工委在人大常委会会议上报告工作并接受审议的。（2）人大街工委与其办公室的关系。即办公室接受街工委的领导、对街工委负责，办公室是街工委的办事机构，负责贯彻落实街工委的决定，处理街工委的日常事务。（3）人大街工委和专项工作委员会的关系。即两者都是常委会的工作机构，各司其职，互相之间没有隶属关系；工作上互相配合、互相支持。（4）人大街工委与人大代表的关系。即代表是街工委的工作主体，街工委为代表履职服务，在代表履职方面对代表负有组织、协调、引导、培训、宣传的责任，但他们之间没有领导与被领导关系。
（三）人大街工委的工作定位
人大街工委的工作，在建立之初，主要开展了三个方面的工作：一是延续了过去代表联组的工作。包括组织代表学习培训；进行代表公示，向选民公布代表联系方式；组织代表向选民述职，深入选区联系选民，听取选民意见建议，帮助选民解决实际问题等。二是在过去代表联组活动的基础上有所扩展。最主要的是由区县人大常委会授权、在党工委领导下，对办事处系统的机构、对区属各委办局驻街道的科、队、所、站等基层执法机构进行必要的监督，包括组织代表听取它们的工作汇报，进行工作评议，代表居民向它们提出建议批评意见，督促它们改进工作。三是也帮助办事处和社区开展某些工作，算是协助政府推行公务，属于代表的义务之一。这些工作当时都得到了市人大领导和区县党委、政府的充分认可和高度评价。后来，北京市把它的工作范围有所调整，就是把街工委的主要工作放在了代表履职服务方面。
按照18号文件和新的法律规定，街道人大工作机构的主要职责仍然是代表工作，即它的基本职能是负责联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见。就是说代表工作依然是它的基本工作定位，这是讲它的主要职责。同时它也要办理常委会交办的监督、选举等其他工作，完成常委会赋予的其他任务。这也就是文件讲的经常委会授权可以开展监督、选举等工作。我觉得，这是对它最初工作定位的一种回归，或者说是对它近年来被压缩了的工作范围的一种重新扩展。中央的说法和法律的规定是全面的、正确的，因为进一步发挥好人大街工委的作用，是在全面依法治国新形势下在基层坚持和完善人大制度、加强和改进人大工作的重要举措。
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当时我们对人大街工委工作的认识
当时，我们参考借鉴其他地方的做法和经验，结合我们自己的实践和思考，对人大街工委的功能、职责、任务等方面形成了一些认识，并付诸实施。这些认识和做法主要是：
第一，人大街工委的职责主要是“三个服务”：即为人大常委会履职服务，为代表服务，为选民服务。这三个服务不但大大提升了街道代表工作的格局和品质，而且也大大开拓了整个人大工作的空间，使得人大工作向基层、向群众大大地延伸了；同时，把为选民服务列为三大职责之一，这是人大制度建立以来，从未有过的提法，把人大为选民服务、代表为选民服务提到了一个很高的位置，而且也把为人民服务、为群众服务进一步具体化了，其意义非常重大。应该说，这个职责的确定，是对街工委工作的一个比较合理的定位，而且它是对人大联组功能的一个非常重大的变革。因为过去的代表联组没有想过这些事情，即使想做也没有这个力量，因为它既没有组织，也没有经费，更没有工作人员，全凭联组组长个人的觉悟和热情，只能力所能及地组织代表开展一些规定动作性的活动。
第二，人大街工委的任务主要有8项：（1）会议期间，做好代表团的服务工作；（2）闭会期间，根据人大常委会工作要点，制定自己的工作计划并组织实施；（3）组织代表开展学习、视察、检查、评议、调研等活动；（4）根据代表要求，安排代表走访选民或辖区内的选举单位，接待代表来访，反映、办理代表意见；（5）组织代表协助政府及街道、社区推行工作；（6）组织代表述职，接受选民评议；（7）宣传人大制度和代表先进事迹；（8）承办区人大常委会交办的事项。我这是按照原文抄下来的，文字当然不如我们现在运用的纯熟精致，但也大体差不到哪儿去。可以概括为几大类：一是关于为代表履职服务方面的，二是关于在街道层面开展人大监督工作方面的，三是协助政府推行公务方面的。比我们现在法律规定的缺了一个换届选举的任务，但有一条完成人大常委会交办的事项，也可以兜底了。应该说，这些任务量还是很大的。当然，现在这些工作形式都已经大大地向前发展了，特别是更加丰富完善了，包括建家建站、接待选民、为代表履职实施个性化服务等。当然，在有些内容方面有萎缩，比如开展监督工作，后来就不怎么让提了。我们在原初设计的时候，街工委就是有组织代表开展监督这个职能的，但没有一成立就马上着手做，而是想先把代表工作搞起来。2012年区委书记连廉同志给人大街工委提出了一个要求，说街工委不能只搞代表活动，还要搞人大监督，即要求：一要开展对政府办事处系统的工作监督，二要开展对区政府派驻街道的科队所站的工作监督。按照这个要求，我们适当组织代表开展了对政府机构的调查研究和工作评议等。据我了解，在一些地方，人大街工委开展监督工作是一直坚持着的，而且有的地方还搞得不错。好在现在法律已经明确了，街工委可以开展监督工作。对于这一条，区县人大常委会在研究人大街工委的工作时应该予以充分注意。事实证明，这些政府系统的神经末梢，都是直接跟群众打交道的，群众办事情离不开他们，但群众不满意的地方也很多，很需要进行监督。特别是通过这种监督，可以比较有效地转变基层工作作风，让那种老百姓感觉基层办事机构“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风有所转变，还是很有必要的。
第三，当时，我们还提出了人大街工委工作的四条原则：（1）坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事相统一；（2）工作要坚持适度、量力、有效，争取有所作为；（3）充分发挥代表的主体作用，为代表执行职务服好务；（4）密切联系代表，经常深入群众，掌握社情民意。应该说，这些现在看来都是很不错的理念，并没有过时。比如，三者有机统一是大原则，必须坚持；比如，积极有为但又要适度有效，因为我们都是兼职代表，要考虑到这一点，代表活动不宜安排过多过满，要量力而行等。
第四，当时我们确定的工作目标是达到“三个满意”。一是让代表满意。由于为代表履职的服务大大加强了，代表可以在同样的履职时间里可以做更多履职的事情，既方便了代表，又节省了时间，所以代表是满意的。二是让选民满意。过去选民最大的意见是，不认识代表，找不着代表，说选了也白选。现在有了街工委及其办公室，等于既有了代表之家，也有了选民之家，有什么问题到那里去，随时有人候着；而且实行了代表公示制度，选民找代表一个电话就齐活了。加上代表要向选民述职，请选民评头品足，选民满意了。“有事找代表”，成了他们的口头禅。三是领导也满意。街工委的成立，密切了基层党和政府与人民的关系，加强了基层民主法制建设，推动了政府的各项工作，所以各方面的基层领导都比较满意。同时，代表满意了，选民满意了，领导能不满意吗？这三满意是从街工委工作实践效果当中总结出来的，后来就成为街工委工作和建设的基本目标。这个三满意应该说至今也应该是个标准，它符合邓小平关于要以群众满意不满意作为我们工作的最高标准的要求。
（本章完）