二、人大监督的主体与客体
按照宪法和法律规定，人大监督的主体是全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会。宪法第62条、63条规定了全国人民代表大会所具有的监督宪法实施的权力，监督国民经济和社会发展计划、国家预算的批准与执行的权力，并有权罢免国家主席副主席、国务院组成人员、中央军委组成人员、最高法院院长、最高检察院检察长。宪法第99条规定了地方各级人民代表大会所具有的保证宪法和法律法规在本行政区域实施的权力，监督国民经济和社会发展计划、地方预算的批准与实施的权力，并有权罢免本行政区域内经人大选举的国家机关工作人员。宪法第67条规定了全国人大常委会监督宪法和法律实施的权力，监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院工作的权力，撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令的权力，撤销省一级国家权力机关制定的同宪法和法律相抵触的地方性法规和决议等权力，也包括相应的人事罢免权力。宪法第104条规定了地方各级人大常委会监督本级政府、法院、检察院工作的权力，撤销本级政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会（地方组织法还包括常委会）的不适当的决议的权力，也包括相应的人事撤职权力等。这充分表明，一般地说，全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会，是人大行使监督权力的法定承担者和经常承担者（指人大常委会），它们作为人大监督的主体，是没有疑义的。
但是，这里需要就人大代表、全国人大常委会委员长会议和地方人大常委会主任会议、专门委员会在监督中的地位、作用问题，做点分析。
一是人大代表是不是人大监督的主体？作为国家权力机关组成人员的人大代表或者作为常委会组成人员的人大代表，在代表大会和常委会上行使审议权、质询权、罢免权等，都应当视为代表大会或者常委会集体在行使监督权。代表参加常委会组织的特定问题调查委员会的工作或者参与监督性的专项视察、调查活动，其结果要向常委会报告并在必要时由常委会做出决定，也应该视为常委会集体在行使职权。至于代表个人持证进行的视察或调查活动，在发现问题时有责任向被视察单位进行反映、提出建议批评意见，或者将批评意见转交给本级人大常委会，但法律规定代表个人不直接处理问题。这些情况表明，代表只是人大监督权力实施的参与者，而不是人大监督权力的完全拥有者。可以这样说，一方面，从人大集体有权个人无权的角度上看，代表大会及其常委会才是监督权的拥有者，它们是行使人大监督权的完全主体，代表个人则不是完全主体。但另一方面，从代表群体是人民代表大会的主体的这个角度说，从代表大会及其常委会任何监督权力的行使都离不开代表的参与、代表作用的发挥，尤其是多数代表的赞成这个决定作用的角度说，从代表是人大监督权力实施的参与者因而拥有审议权、表决权、投票权、议案提出权、建议批评
意见提出权等这个角度说，人大代表也是一定意义上的监督主体，只不过不经过会议集体表决代表个人不能做出监督决定而已。以此而论，可以说，代表是监督主体，但这个监督主体的地位不够完全或充分。这里说的是作为个体的代表，就每一位常委会组成人员来说，也是如此。
二是委员长会议或主任会议能否作为监督主体？根据宪法和有关法律规定，委员长会议和主任会议负责处理“重要日常工作”（宪法第68条、地方组织法第48条）。这个重要日常工作，一般包括三大类。一是召集常委会会议及审议议案是否列入常委会会议议程；二是对需要常委会会议审议的重要问题提出初步意见和建议；三是处理重要的机关事务，对不需要常委会审议的工作做出安排等。由此我们可以看出，对于人大监督，委员长会议或主任会议既有提出和安排监督议题的权力，也有对监督议题提出初步意见的权力，从这个意义上讲，它也应该是监督的主体；但是，委员长会议和主任会议又不能代替常委会会议行使监督职权，作出监督决定，从这个意义上说，它也不是完全的监督主体。
三是专门委员会能否作为监督主体？对这个问题，宪法和相关法律都没有明文规定，只是规定在闭会期间，它在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。它可以审议监督的议题，并可以提出初步的审议意见，而且它也可以受代表大会和常委会委托，对某些专门事项承担监督实施的主要任务，从这个角度说，它也是监督的主体；但它也并不直接行使代表大会和常委会的监督权，从这个角度说，它也不能算是完全的监督主体。这里，还想就专门委员会的工作多说几句。专门委员会是协助人大及其常委会行使职权的专门机构，包括协助常委会行使监督权。应该说，在实际工作中，专门委员会是做了大量工作的，包括监督方面的工作，没有专门委员会，常委会的许多工作就无法展开。是否需要从法律上多授予专门委员会一些权力，包括监督的权力，以便发挥其更多更大的作用，在我看来，是一个可以研究探讨的问题。至于区县一级人大，我一直认为应该允许在这一级也设立专门委员会，因为它在工作上与其他上级人大并没有太大差别。这是我近年来经常讲的一个观点。自2015年中央18号文件出台、地方组织法进行修订以后，这个问题解决了。
以上，我们对人大代表、委员长会议和主任会议、专门委员会是否可以作为监督主体的问题进行了讨论。综上所说，似可以这样认为：他们都具有一定的监督职能，也具有一定的监督权限，从广义的监督主体来看，他们都应该属于监督主体；但从他们又不像代表大会和常委会那样具有可以作出监督决议或决定的权力来看，他们又不是完全意义上的监督主体。这样，我们就依其是否具有作出监督决议或决定的权力，把监督主体划分为两类：一类是完全意义上的监督主体，即人民代表大会及其常委会；一类是非完全意义上的监督主体，即人大代表、委员长会议和主任会议、专门委员会。在这类监督主体中
，还应当包括临时受命的具有特定监督任务的监督组织或机构，比如特定问题调查委员会、执法检查组等。
监督客体亦可称为监督对象（监督客体是法律语言，监督对象是政策语言。由于大家比较习惯于监督对象这个概念，我们多数情况下就用监督对象这个概念来阐述）。人大的监督对象问题是比较清晰的，也是比较简单的，主要是指与国家权力机关相对应的同级国家执行机关。就全国人大来说，其监督对象包括国家主席、国务院、中央军委、法院、检察院及其工作人员；就地方人大来说，其监督对象包括本级政府、法院、检察院及其工作人员。
但是，在这方面也有需要辨析的一些问题。
一是人大工作监督和法律监督的对象是否一致？人大监督的对象主要是同级的“一府两院”及其工作人员，这对于工作监督和法律监督都是适用的，从这一点说二者是基本一致的。但是，又不能说二者完全一致，因为法律监督比工作监督的范围要广。这里主要是指法律监督的范围还要包括上一级人大对下一级人大制定的地方性法规、规范性文件进行备案审查这种法律监督形式。比如。全国人大要对省一级人大制定的地方性法规、做出的决议决定是否同宪法、法律、行政法规相抵触进行监督，同时还要对一切国家机关是否以宪法为活动准则进行监督等。同样，省一级人大对下级人大也要进行这种法律监督，包括设区的市级人大制定的法规也需要报批以后才能生效实施。就是说，法律监督的对象比工作监督的对象要宽。
二是人大监督对象是否可以包括驻本行政区域内，但又属于上级垂直管理的执法部门？这些年来，随着垂直管理部门的不断增多，除了公安、国家安全部门以外的许多部门也都划为垂直管理序列了，比如国家税务、工商管理、质量检验、国土资源等部门，于是这个问题就凸显出来了。对这个问题有两种意见：一种意见认为人大只能监督由它产生对它负责的国家机关，而不能监督上级派驻的分支机构，对于后者只能由上一级人大进行监督。另一种意见则认为，对上级派驻的垂直管理部门也可以进行监督，理由是人大保证宪法和法律在本行政区域内的实施并有决定本行政区域内重大事项的权力，而这些派驻单位多是负有重要执法功能且对本行政区域经济社会发展具有重要作用的部门，如果不能对其进行监督，不但人大的上述职权无法落实，而且人大在本行政区域内的重大事项决定权在某种程度上也就形同虚设了。我个人倾向于认为，后面这种说法是成立的，就是应该把垂直管理部门纳入监督范围。另据了解，重庆市人大常委会制定了一个规范性文件，要求各区县人大常委会把由政府垂直管理的驻区县分支机构列入自己的监督范围。但对其进行的监督与对自己产生机构的监督还是应该有所区别。这种监督应该以法律监督为主，包括执法检查等，对其进行工作监督也应该主要限定在与执法有关的工作范围之内，而对其负责人的人事监督，如果想有所作为，则应该采取向其主管上级提出意见建议的方式。
（本章完）