三、关于工作主题：提高常委会会议质量，落实常委会会议效果
（一）提高常委会会议质量是人大常委会的中心工作
人大常委会首先是要形成一个基本认识，那就是人大常委会是集体履职、会议履职。根据这一点，可以形成第一个认识，即人大常委会会议是人大常委会履职的基本方式。接下来，就可以形成第二个认识，即组织好人大常委会会议是人大常委会的基本工作，而其他工作都是围绕着开好人大常委会会议服务的。在明确这一点之后，就可以顺理成章地形成第三个认识，即提高人大常委会会议质量是人大常委会的基本任务。这三个认识结合在一起就告诉我们，提高人大常委会会议质量是人大常委会的中心工作、主题任务。
如何提高常委会会议质量呢？首先是提高常委会会议出席率。第十三届开局之初的2008年，常委会组成人员的出席率不是很高，常委会领导提出实行出席统计制度。以半天为单位进行统计，年底公布出席率，2009年年底公布以后，缺席比较多的同志有了压力，调动了大家的积极性，以后平均出席率都保持在90%左右。其次是提高常委会组成人员的审议发言率。常委会每年举办组成人员培训研讨班，讲常委会的职责权力和功能作用，讲常委会组成人员的职务定位和责任使命，讲常委会组成人员的履职知识和履职技能，并且请有经验的老委员现身说法，鼓励大家积极参加调研、踊跃进行审议发言，并逐步提高发言质量。这两个问题的解决，为提高常委会会议质量奠定了较好的基础。
下面，我们分会前、会中、会后三个环节介绍如何提高会议质量问题。
（二）会议的质量在会前：充分做好会议的准备工作
1．选好议题是开好会议提高会议质量的首要环节
北京市人大常委会在一般情况下，每年举行7—8次会议，每次会议平均在5—9个议题不等，年度议题总数在40个左右。下一年度的议题一般在上一年度的年底之前就确定了。要想充分利用会议时间，提高会议质量，第一件事，就是把常委会议题选择好。其实，把常委会议题选好，也就是把常委会全年的工作安排好。前面我们说过，北京市人大常委会有一个工作方针，那就是做“该做能做、有用有效”的事情。人大常委会就是按照这个方针选择议题的。其基本要求就是议题应该属于依法该做，而且在目前的条件下能够做好，能够做得有用有效的事情。对于这件事情，每年常委会领导同志都要指导人大常委会花费很大的心血，向代表反复征询意见，与政府和两院反复沟通，与自己的团队反复酝酿，达成一致后报告党委（这时议题的内容主要是立法和监督方面的，议案类议题得在大会上才能确定）。这样精心筹划选择出的议题，应该说是有着广泛的群众基础的，都是很有价值、很有意义的、也是很有味道的。这就为常委会组成人员和广大代表甚至是市民积极参与议题的运作和促进会议质量的提高奠定了扎实的基础。所以，选好议题是开好会议、提高会议质量的第一个环节。
2．充分发挥专门委员会的作用是开好会议提高会议质量的基础因素
常委会的所有议题都是通过专门委员会及其办事机构进行运作的。因此充分发挥专门委员会的作用也是开好常委会会议、提高会议质量的基础性工作。北京市人大常委会各个专门委员会为常委会准备议题的工作程序主要如下：一是召开专门委员会制定专项工作计划，然后报主任会议通过实施。二是组织专门委员会组成人员和相关代表调查研究，了解涉及议题的真实情况，并审查府院的相关报告，根据自己的调查结果提出修改意见。三是起草和通过专门委员会在常委会上的意见报告并在主任会议上进行酝酿。四是在常委会上提出意见报告供常委会审议时参考，并组织参与调研的委员和代表列席会议，参加审议。这是专门委员会就相关议题在会前所做的工作。这里的关键是调查研究的深入和提出意见的准确性、深刻性。可以说，没有专门委员会高质量的会前准备工作就没有常委会高质量的议题审议。
3．充分发挥主任会议的作用是开好会议提高会议质量的前提条件
开好常委会会议，还有一个前提性的环节，那就是主任会议。主任会议没有决定权，它的功能是为常委会做会前准备，进行议题的酝酿。就会前酝酿一个议题来说，北京市人大常委会的主任会议一般要进行两次。一次是批准议题的工作计划，这也是就特定议题主任会议进行的第一次酝酿。主要是对专门委员会在会前开展调查研究进行指导，初步议论这个议题涉及的主要问题以及人大常委会所应采取的态度。第二次主任会议主要是酝酿专门委员会提交常委会的调查意见报告。在这次会议上，要就这个议题的核心问题形成比较一致的认识，那就是找准问题所在，提出实质性意见和整改要求。这在实际上也就为这个议题的审议提供了基础调门，统一了与会人员（包括驻会常委会组成人员、驻会代表等）的思想。这个会议应该说是能否提高这个议题审议质量的关键所在。需要再补充一点的是，第十四届的主任会议新增加了一种会议形式即专题主任会议，也就是专门为某项议题的进行深度酝酿而召开的主任会议。
（三）会议的精髓在会中：充分审议，畅所欲言
1．以分组审议为主，便于畅所欲言
第十三届人大常委会会议的审议都是分组进行的，目的是为了让大家都有充分的时间和机会发表意见。应该说，每次审议都是比较充分的。一是常委会组成人员都能够踊跃发言，就自己所知对题目发表意见，其中有些是很尖锐的意见。二是多数常委会组成人员非常认真，有的会前自己就议题进行调查研究，请教专家，形成发言提纲，会上逐条讲述；有的自己不能出席就委托别人宣读自己的发言稿。三是对议题有研究有兴趣的列席人员（包括相关专委会委员和代表）也能够积极发表自己的意见。需要补充的是，新一届常委会审议增加了全体会议审议这种形式。
2．加大会议公开力度，进行现场直播
现在的人大常委会会议除了会议进行媒体新闻报道以外，还选择适当议题进行全体会议的网络现场直播。2014年9月的常委会上，就直播了治理交通拥堵议案的全体会议审议。这种现场直播，既能调动广大市民对城市重大问题的关心和参与的积极性，也是对常委会履职的监督和对组成人员履职水平的展示，充分显示了人民代表大会这个权力机关与人民之间的紧密联系。
3．速录审议发言，留下审议记录
常委会会议审议发言时实行速录制度，即在委员发言的同时用速录机打印出发言记录，随即交由发言人审阅签名，整理印发会议参考。这个工作非常必要，也非常重要，既是府院相关部门会后整改工作的重要参照坐标，也是常委会组成人员履职的重要记载。
4．调整立法通过间隔，延长立法审议时间
这是为提高立法审议质量，在立法审议方面采取的一个特殊措施。在人大常委会立法程序中，过去采取的是“二审二通过”制度。即由各个专门委员会负责立法准备工作的第一次审议，一般都能够得到比较充分的讨论，大家畅所欲言，而且有些意见也提得比较尖锐。但是，由法制委员会负责准备的第二次审议，却很难进行正常讨论，一般会走走形式，草草收场。这样一来，立法二审制无形中变成了一审制，对于提高立法质量大大的不利。分析原因，有这样几条：一是法制委员会不希望这次审议大家再提更多的意见，尤其不希望在某些条款上出现颠覆性意见，因为头天审议后当晚要召开法制委员会会议，为次日的通过准备表决稿，时间过于仓促，来不及仔细推敲，更来不及做补充调查，而且有些条款涉及到党委意见，进行沟通也有时间上的困难。二是常委会组成人员知道在这种情况下再发表不同意见也很难得到吸收，同时也不愿意给专门委员会造成过多麻烦，也就不愿意多说话了。原因找到以后，常委会领导同志提出把法规表决通过的时间往后推迟，即从二审的当次常委会会议表决通过改到下一次常委会会议再表决通过，这就给法制委员会二审以后的调查研究、多方沟通、字斟句酌留下了充分的时间。这样一改，法制委员会的顾虑打消了，大家二次审议的积极性也调动起来了。而且，在第三次会议表决通过之前，还可以再发表审议意见。
常委会领导同志给改革后的做法起名叫“二审三通过”，意思是在二审时不安排表决通过，推迟到下次常委会会议再表决通过，也就是说一个法规至少要上三次常委会会议才能通过。这样一来，“二审三通过”比起“二审二通过”，等于增加了一次有效审议时间，其审议质量和立法质量当然就有很大提高。（现在，为了进一步提高立法质量，已经从两审制改为三审制了。即一审是常委会审议政府提出的法规案，由政府进行说明与解释；二审是常委会审议专门委员会在一审基础上做出的法规修改方案；三审是常委会审议法制委员会在二审基础上提出的法规修正案；最后在另外的常委会上进行表决通过。这应该视为“三审四通过”。）
5．整理审议意见，将意见书和审议记录送达监督对象
常委会会议之后，专门委员会办事机构很快将审议意见汇总梳理，形成常委会的审议意见书草案，再上主任会议通过形成具有法律效力的文书。这是主任会议第三次就同一个议题进行酝酿讨论。这次会议主要是对意见书进行最后的审核。基本做法是，在专门委员会提供给常委会审议参考的意见报告的基础上，再将常委会组成人员的审议意见集中梳理，最后提炼概括为几条（一般是3—5条），并就这几条如何整改落实提出具体要求。在这次主任会议上，既有对所提问题的进一步提炼剖析，也有对解决办法的深入探讨，当然还有对遣词造句的斟酌拿捏。它对于提高常委会审议意见书的质量，对于会议成果的贯彻落实具有重要作用。审议意见书形成后，连同涉及该议题的常委会组成人员审议发言一并送达府院。
（四）会议的效果在会后：全力督促审议意见书的落实
1．常委会授权专门委员会进行会后监督
按照规则要求，在常委会会议审议之后，常委会授权专门委员会对审议意见书的落实情况进行跟踪检查，时间为一年。府院有关部门在接到审议意见书之后三个月内要提交处理方案（或称整改方案），由专门委员会进行审查，并将审查意见与有关部门进行沟通。这个环节也是很认真的，因为这个整改方案是落实意见书的基础性文件。专门委员会的审查主要是将府院部门的整改方案与常委会的意见书进行对照，看常委会的意见是否逐条有所交代，如果在方案上就没有达到意见书的要求，那就发回去修改或重写。这个事情我当时所在的民族宗教侨务委员会就做过一次。
2．一年后专门委员会启动落实情况调查，进行评估
在临近一年的时候，专门委员会就会启动跟踪调查程序，组织专委会组成人员和相关代表进行意见书落实情况的核查与评估。主要是将调查得来的情况与常委会的审议意见书和监督对象的原定整改方案进行对照。如果评估结论认为意见书基本得到落实，那就可以向主管主任报告，由主管主任签署意见，结束跟踪监督程序。至此这个议题就可以结束了。如果评估结论认为有些关键性意见没有得到落实，需要继续整改，那就上报主任会议，经主任会议同意后延长一年，继续监督整改。
3．特殊情况下的特殊运作
这里，我想说一下在落实意见书的过程中，遇到一些特殊情况如何运作。2012年，我所在民族宗教侨务委员会跟踪监督北京市民族委员会落实上一年度对《北京市少数民族权益保护条例》进行执法检查时所形成的审议意见书的情况。一年期限已经过了大半，发现意见书中关于提高扶植少数民族专项资金额度的意见没有着落，主要原因是财政部门不够积极，民族部门协调力度也不够。我把这个问题向常委会领导同志做了非正式汇报，常委会领导同志让我们以专门委员会的名义写个意见，由主管主任批给主管市长再做工作。这个措施等于给意见书的落实又烧了一把火，加了一次油。结果这个问题得到了比较圆满的解决，事后民族委员会的同志也非常感激人大的工作，认为给他们解决了大问题。我之所以举这个例子，就是要说“会议的效果在会后”，而这个效果也不是自然而然地就会得到的，除了正常认真监督以外，有时候还需要采取一些特殊办法。总之，为了落实常委会意见书，需要千方百计，需要坚韧不拔。
（本章完）