六、人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式和最高实现形式
人民代表大会制度是执政党和国家机关密切联系群众的制度保证。在这个制度体系中，人民把能够代表自己的人选举为人大代表，由代表组成人民代表大会，代表人民行使国家权力，包括行使立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等。在这里，人民代表大会就是人民的法定代表，政府、法院、检察院是人民意志的执行者。人民代表大会不但决定着国家机关的作为，而且也监督着国家机关的作为，如果国家机关不按照人民代表大会的要求作为，人民代表大会就可以启动相应制约程序。如果国家机关工作人员严重脱离群众、滥用自己的权力或者发生腐败，同样会受到人民代表大会的制约和制裁。就是说，在人民代表大会制度体系中，国家机关不能不尊重群众的意愿，不能不执行人民的意志，不能不接受人民的监督，不能不密切联系群众。简言之，人民代表大会制度就是不让国家机关脱离群众的制度。作为制度，人民代表大会制度注重的不是官员的良心和自觉，而是使其不能违背人民的意志去为非作歹的制度性强制。而这也就是制度的作用所在，就是制度形式高于其他非制度形式的优势所在。
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关于人民代表大会与人民的关系
在人民代表大会制度体系中，向人大负责就是向人民负责。让我们做些分析。第一，向人民负责有其庄严的合理性。前面说过，马克思主义、共产党人从来就认为，我们的权力是人民给的，我们的责任是向人民负责，我们的宗旨是为人民服务，我们的标准是符合人民利益，而且以符合最广大人民的利益作为我们的最高标准。这些对于稍具有马克思主义常识、党的观念的常识的人来说都是不争的理念，甚至是信念。没有人会反对这个提法。这是分析的前提。第二，向人民负责需要具体化。当向人民负责这个不争的理念付诸于行动时，却是抽象的、模糊的，不那么确切的，容易引发争议的。作为理念、口号，它毋庸置疑，它毫不含糊。但在具体运作中，就显得苍白了。最明显的例子是，同一件事情可以有几种不同的说法、做法，作为持不同说法、做法的人都可以说自己是对人民负责。但究竟谁的说法、做法更对人民有利，却很难找到评判标准，很难找到明确的及时的答案，事情就会陷入无休止的争论当中。就是说，在实践中，在国家事务的具体运作中，向人民负责需要具体化，而且必须具体化。不然，人民的权力就无法行使，国家的事情就无法运作。第三，人民代表大会制度是人民概念具体化的途径，人民代表大会就是人民的代表机关。我们都知道，在人数较少的情况下，民主——人民当家作主的形式可以用召开全民大会的方式讨论决定，这叫直接民主制。历史上居民数量或范围很小的时候的确就是这样做的。但在人数较多的情况下就不宜、也不能采取这种形式了，而只能采取由全体人民按区域或别的规则分别选举出自己的代表，再由代表召开会议讨论决定事情的办法，这就是“代议制”了，即间接民主制。历史也的确是这么发展起来的。当着民众数量或范围扩大到不宜或不能召开全体大会解决问题的时候，各种各样的代议制就产生了。在当今的世界上，只要不是严格意义上的君主专制国家，都无一例外采取了代议制的民意表达形式。我国是社会主义国家，宪法规定，国家一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是人民代表大会。人民代表大会也是代议制的一种形式，当然我们不学资产阶级代议制某些形式，而是真心实意地要通过人民代表大会来体现人民的意志，代表人民的愿望，由人民当家作主。在这个制度下，人民依法选举人民代表，人民代表依法组成人民代表大会，人大常委会则是人民代表大会的常设机关。由人民代表大会及其常委会讨论决定本行政区域范围内全体人民的大事，就是人民行使自己权力，表达人民意愿，并最终形成国家意志的法定渠道和制度平台。这样，人民代表大会及其常委会就是法律赋予的代表人民的机关。这样，抽象的政治意义上的人民概念，在人民代表大会制度中就具体化、对象化了，成为具体的法律意义上的人民。这样的人民是看得见、摸得着的，而且实际地以人民的身份决定本区域内的重大事项，行使法律赋予各项权力。当然，每一地区的人民代表大会及其常委会只是这一地区人民
的代表、化身，不是要代表整体的人民，也不能代表其他地区的人民。从这个意义上说，人大及其常委会代表人民，人大及其常委会就是人民的法律化、制度化了的化身。人民代表大会制度就是从抽象的人民转化为具体的人民的必由之路。正是这个转化使得一些人看不清楚人大与人民之间的这种真实关系。第四，向人大负责就是向人民负责。在人民代表大会制度中，在法定的意义上，在法定的范围里，向人大负责就是向人民负责。就是说，在上述特定的条件下，向人大负责和向人民负责是一致的、同一的。这是经由以上分析得出的必然结论。人大要求“一府两院”机关及其工作人员向人大负责，名正言顺，顺理成章，因为这是法律赋予人大的身份，是职责赋予人大的要求。如果它不提出这样的要求，不履行这样的职责，那是它的失职、渎职、不称职，就失去了人民需要代表机关的意义。“一府两院”机关及其工作人员要向人大负责，这也是名正言顺、顺理成章的事，同样是法律对他们的要求，是职责对他们的要求。它如果不对人大负责，那也同样是失职、渎职、不称职，也就失去了人民对他的信任。相反，对人大负责即对人民负责，这是它的光荣而神圣的使命。这里的要求负责与被要求负责，既不是个人愿意与否的问题，也不是个人好恶使然，而都是人民的要求、法律的要求，制度的要求。最后，还要说的是，人大代表人民，这是对人大的极高要求。那就是要求人大及其常委会要从代表人民的高度想问题、办事情，不能有丝毫的因不负责任、因徇私舞弊而有违人民意志。当然，由于认识上的原因可能会存在偏差，可能不会每件事都那么正确、准确，但尽最大努力代表好人民应是人大及其常委会（包括为之服务的机关工作人员）的天职。说到这里，人大与人民之间的关系应该是说清楚了。在人民代表大会这个制度体系中，实实在在地说，人大就是人民的代表。那么，我们对人民代表大会制度还不应该怀有敬畏之心吗？应该。因为在这个制度体系中，对人民代表大会制度的敬畏也就是对人民的敬畏。
胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中有一个说法，即人民代表大会制度是“中国人民当家作主的”“最高实现形式”，也是党在国家机关“贯彻群众路线的最好实现形式”。我理解，这里的意思是讲：人民代表大会制度既是人民当家作主的最高实现形式和最好实现形式，也是贯彻群众路线的最高实现形式和最好实现形式。胡锦涛同志为什么这么说呢？我想，这里的根本原因就在于人民代表大会制度恰好能够满足贯彻群众路线的需要。
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关于人大制度早期的相关论述
其实，人大制度是人民当家作主的最好形式、是党和政府联系群众的最好形式，这个提法早在解放前夕和解放初期就出现了。1948年11月30日，中共中央向各地发出指示：“在城市解放后实行军事管制的初期，应以各界代表会议为党和政府领导机关联系群众的最好的组织形式。”刘少奇1951年在北京市第三届第一次人民代表会议上指出：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。”（转引自刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第50、51页。）
前面我们已经约略地谈到这个问题，这里再做些分析。我们之所以说人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式和最高实现形式，有这样两个理由：
其一，这是由群众路线的发展逻辑所决定的。我们知道，在革命战争年代，我们党是革命党，作为革命党的根本路线的群众路线属于观念形态、作风形态、工作形态，主要体现在革命党及其所领导的革命队伍的群众观点、工作作风和工作方法上。而在夺取政权以后，革命党变成了执政党，作为执政党的根本路线的群众路线当然也还有观念形态、作风形态、工作形态的一面，但它又不能仅仅停留在这个层面上，它还要向制度形态转化，它还必须转化为国家制度形态，而群众路线的制度形态最主要的就是作为我们国家的根本政治制度的人民代表大会制度。也就是说，人民代表大会制度是群众路线的制度形态，而群众路线的制度形态比起群众路线的其他形态来，是更高级的形态。简言之，人民代表大会制
度是群众路线的制度形态和高级形态。革命党时期，群众路线是我们的**；执政党时期人大制度同样是我们的**。前面说过，群众路线的核心内容和最终目的就是让人民当家作主，而人民代表大会制度恰恰就是让人民当家作主的制度。因此，在这个制度中包含了群众路线的主要内容、核心内容。所以说，人大制度是群众路线的最好实现形式和最高实现形式。
其二，这是由人民代表大会制度的制度形态所决定的。除了人大制度具有人民当家作主（这是群众路线的最高目的）和人民监督国家（这是国家监督的最高位阶）的功能以外，更为关键的是这种功能是以制度形态出现的，具有刚性的保障力度。第一，在人大制度体系中，人民当家作主，即由多数代表做出决定，当然能够代表人民的意愿，因为他们就是群众本身；在这里，有许多制度规定的不得不做的人民表达意愿的程序（比如审议和表决），有许多不得不做的使人民意愿进入国家意志或国家作为的程序（比如议案和建议）。就是说，在这里，让人民当家作主是制度的硬性规定，而不是仅仅诉诸于领导个人的民主作风和谦虚品格。第二，在人大制度中，人民起来监督，是保障人民的权力属于人民而不至于发生异化的根本措施，它有许多迫使国家机关和国家干部不能腐败、不敢腐败的刚性监督方式，包括法律监督、工作监督、人事监督这几大类型，也包括质询手段、特定问题调查手段、撤职罢免手段等多种监督手段。这种制度性的刚性监督比一般性的民主监督、舆论监督要严厉的多也有效的多，可惜的是我们现在用的不够。就是说，在这里，是靠组织起来的人民依法有序地进行监督，这种监督是靠制度来防止坏人办坏事，也防止好人办错事，而不是仅仅诉诸于个人修养和道德自觉。正因为人大制度有这样的本质功能和刚性形态，才能够保证党和国家机关的领导干部不至于太脱离群众并减少腐败现象的滋生。这些也就是这个制度之所以是群众路线最好、最高实现形式的理由。
按照中国几千年的传统文化，是圣贤政治。就是说，凡是官员，非圣即贤，都是伦理操守最好的人，都是爱民如子的父母官，都是群众最可以信赖最应该景仰的人，而且官级越高，人品越好。但是，这只是一种理想，并非事实。古今中外的历史与现实告诉我们：权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败，这是规律。权力是导致腐败的根源，当然权力也是导致脱离群众的根源。即使是在社会主义国家里，在工农出身的干部阶层中，也同样如此。早在十月革命后的最初几年里，列宁就看到了苏维埃政权中的这种现象。他原来的想法是，劳动群众自己翻身掌权了，就不会有官僚主义现象了；实际上满不是那么回事，权力对任何阶级、任何人群都具有腐蚀作用，对刚刚翻身的穷苦人群同样如此，而且可能腐蚀的更快、更厉害。在我们国家也不例外。这一点，西方政治家们认识的比较早，在他们看来，对于官员，只能适用“无赖假定”，只能依靠制度防范。我们现在也开始这样认识问题了。习近平同志要求把造成腐败的权力关进制度的笼子里，就是一例。面对权力导致腐败、导致脱离群众的这种现象，当然需要加强思想教育，需要定期进行整顿，但是光靠这种办法显然是不够的，从根本上说，还得靠制度解决问题。就是要像邓小平说的那样，造成一种“使坏人无法任意横行”的好制度，造成一种让干部无法脱离群众的好制度。人民代表大会制度就是这样的一种好制度。
说到这里，我们可以得出这样一个结论性的意见，即坚持群众路线和坚持人民代表大会制度具有一致性，而且具有高度的一致性。这样，我们就可以把群众路线的思想教育和制度保证自觉地结合起来、统一起来，把群众路线的观念形态、作风形态、工作形态和制度形态自觉的结合起来、统一起来。正因为坚持群众路线与坚持人大制度之间所具有的这种高度一致性，以至于我们可以这样说，坚持人民代表大会制度就是坚持群众路线；反过来也可以这样说，你如果真的想要坚持群众路线，那你就去坚持、完善和发展人大制度吧！你把人大制度真正坚持、完善和发展好了，那么，群众路线也就坚持住了，也就落实好了。逻辑和事实都是这样告诉我们的。
那么，我们应该怎样坚持、完善和发展人大制度呢？这是我们接下来将要具体说明的问题。
（本章完）