二、乡镇人大的工作与建设
由于对其他地方乡镇人大情况不了解，我主要根据北京的情况来讲。
（一）关于乡镇人民代表大会会议
现行地方组织法规定，乡镇人民代表大会是本地方国家权力机关，由选民直接选举产生，每届任期5年，有13项职权，代表大会由上次代表大会主席团负责召集。从北京市现有178个乡镇代表大会的情况看，有三个问题值得注意。
一是每年召开大会次数问题。北京市现行乡镇人大组织条例规定，乡镇人民代表大会每年至少召开两次。应该说，绝大多数乡镇人大做到了每年召开两次大会，一般是第一季度和第三季度各一次。但是，也有相当一部分乡镇人大不知道三季度的代表大会怎么开法，组织什么议题，只好敷衍了事，甚至个别乡镇干脆不开。也有个别乡镇一年开3次会的，因为有内容、有议题，需要开会，这应该是工作搞的比较好的体现。
二是议题问题。相当一部分乡镇人大做到了在一季度的大会上听取和审议政府工作、财政收支和人大主席团3个报告，在三季度的大会上则听取和审议政府某一方面的专项报告、开展专项工作评议、代表议案建议办理情况报告，或者组织代表视察政府实施的重点工程和重要工作等，搞得有声有色。但是，也确实有部分乡镇人大苦于觉得找不到合适的议题，感到会议不好组织。
三是会期问题。现在多数乡镇人大每年第一次大会开1天，第二次大会开半天，相当一些大会只听不审，报告完了吃饭散会。这种状况不利于人民当家作主，应该改变。怀柔区人大常委会为乡镇人大工作制定的指导意见明确：换届的代表大会会期应为2—3天，非换届的代表大会应为1—2天，只有临时性主题会议可以为半天。这个经验值得借鉴，因为它有利于从形式上保障代表大会的质量，如果再加上对会议内容给以具体指导，是可以把乡镇人民代表大会开好的。在这三个问题当中，议题问题是核心。因为每年召开会议的次数和每次会议的时间长短都取决于议题的有无和多少。所以，召开大会和开好大会，关键在于丰富会议内容，选准选好议题。
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北京文件有关内容。2014年底召开的北京市委第四次人大工作会主要文件《在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作》（以下简称市委四次工作会文件）指出：“有条件的乡镇人民代表大会也可每季度召开一次会议。会议可重点安排听取和审议相关执法检查报告、议案办理报告、讨论决定重大事项、对专项转移支付、预算调整和决算等及时进行审议和批准。”这就为乡镇人大增加会议次数，充实会议内容提供了权威依据，便于解决会议议题问题。
（二）关于乡镇人大主席团问题
一是主席团职权定位问题。在宪法和地方组织法中规定乡镇人大有主席团，但没有明确是否为常设机构，只是说它负有召集下一次代表大会的责任。北京市现行的乡镇人大组织条例规定了主席团在大会之前应有相应会议，研究会议筹备情况并决定大会的召开。这样，主席团每年在闭会期间至少要召开两次会议，因为要决定两次代表大会的召开。但是，就大会主席团的性质、定位，在闭会期间能否开展工作及如何开展工作，如何履行地方组织法赋予乡镇人大的职权等，还都缺乏相应规定。在这方面，北京一些区县人大和乡镇人大做出了探索。比如，朝阳区人大常委会《乡、民族乡人民代表大会工作规则》规定：代表大会闭会期间，代表大会主席或副主席负责召集并主持主席团会议，讨论有关事项。工作监督和法律监督方案、闭会期间的工作计划和代表活动计划等，应当经主席团会议讨论决定。这样，主席团就不是只就召开两次大会而开会了，它的会议就具有经常性或半经常性了。应该说，这是朝阳区为完善乡镇人大主席团功能的重要一步。又比如，怀柔区人大常委会《关于进一步做好镇乡人大工作的指导意见》要求主席团闭会期间组织代表开展执法检查和工作评议，形成的执法检查报告和评议报告，须经由主席团会议讨论通过后方可转政府办理。这也就在实际上强化了主席团在闭会期间的会议和运作功能。
二是乡镇人大主席团的构成问题。这个问题法律法规没有规定，但在实际上存在两个方面的倾向。一是目前大多数主席团成员中包含乡镇长等行政领导，按照常理，这是不提倡的。理由是人大主席团的主要职责反映群众意见、监督政府工作，而政府成员进入主席团是与这些职责相违背的。虽然，乡镇长是党委委员、副书记，但他之所以有这个身份，是因为他是乡镇长。区县人大常委会组成人员，是在政府拿工资都不允许的，从这里可以看到其中的道理。北京顺义区已经对这种情况做了调整。当然，这要有个过程。二是在相当多数的乡镇人大主席团成员中乡镇一级领导成员过多，而下层群众过少，也应做适当调整。
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北京文件有关内容。北京市委四次人大工作会文件指出：加强乡镇人大主席团建设，发挥主席团职能作用。应该说，这两句话是过去文件中没有说过的新话。这里尽管没有涉及主席团是否常设化问题，但是对我们切实加强乡镇人大主席团建设，进一步发挥主席团作用，提供了依据，指明了方向。一些区委人大工作会文件对主席团如何组成，如何工作说得更加具体。各乡镇人大也都可以在这些精神的指导下，就主席团如何进一步加强建设、发挥作用问题，进行研究和落实。
（三）关于乡镇人大主席问题
一是主席专职还是兼职问题。地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”北京市地方法规规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席中至少有一人为专职。”目前北京在乡镇人大主席、副主席设置方面均做到了有一位主席或副主席为专职。但是，在主席为专职还是副主席为专职方面，很不一致。从这一届的情况看，有的区县如丰台、顺义、平谷、密云等全部实现了主席的专职化，有的区县大部分实行了主席专职化，而有的区县则全部为兼职。有的区情况是专职主席占一半，不过也正在向主席专职化方向发展。我们在调查中发现，专职主席发挥作用的情况一般来说，要好于兼职主席。其原因：一是专职主席作为全乡镇三个正职之一，表明人大制度有地位，人大工作有分量；二是专职主席作为专职有时间，也有精力去谋划、运作人大的事情；三是专职主席个人有了分量，有了权威，也有了积极性。而由书记兼职的人大主席，一是工作太忙，没有精力，顾不上人大的事情；二是作为兼职主席对人大制度的认识和对人大工作的用心往往都不及专职主席；三是兼职主席的这种状况也往往妨碍专职副主席作用的发挥。所以，从我接触的情况来看，乡镇人大主席还是专职更好些，既有利于人大工作的开展，也有利于干部积极性的调动。这个问题在北京已经解决了大部分（大概三分之二左右）；在外地，也正在解决过程中。有些地方，比如，江苏省865个乡镇，专职人大主席583人，占67.4%；比如，山东的聊城、滨州等地，有些乡镇正副主席都是专职的，有些办公室也不止一个人。在组织建设方面，我个人认为比较好的做法，一是设专职主席，安排做同级党委委员，使人大领导知情知政，在党内有发言权，没有被边缘化的问题；二是专职主席安
排当上一级人大代表，在上一级人大开会时做本乡镇代表团团长；三是给乡镇人大配好专职而且是实职的办公室主任或秘书，协助主席和主席团开展工作。
二是乡镇人大专职主席或专职副主席兼职兼事较多的问题，而且也较普遍。作为党委委员的人大专职主席或副主席，兼一点党委或者群团的工作，或者临时性的党群工作，也未可厚非。但是，如果兼职过多过重，也是不利于人大工作的。我这里重点要说的是，虽然专职主席或副主席不兼政府职务，但是兼任政府事务甚至是分管政府事务的情况比较严重，这就于法律精神不合了。现在特别突出的问题是，人大专职主席或副主席没有政府的职务，但却承担着政府大量的工作，且分管什么的都有。之所以出现这种情况，一是认为人大没什么事情，不能闲着；二是说他过去一直做这方面的工作，业务熟悉，也找不到合适的人替换等。当然，也有的是党政领导想用分管人大以外的工作这个办法，让他少想人大的事情；三是也有的是人大这位领导自己觉得反正人大没多少事干，怕被边缘化，愿意找点其他事情来做，掌握点实权。不管属于什么情况，都应该尽可能做到专职专任、专心专用，这样既合于法律规定，也有利于人大工作。这一点应该是趋势和方向。
另外一个问题是，在乡镇人大虽然普遍设置了人大秘书或办公室主任，但在实际上并没有到位，多数乡镇借用这个职务和级别解决其他机关人员的待遇问题。他们屁股没有坐在人大，就更甭说思想和精力到位了。当然，纠正这个问题困难也不少，但确实应该着力进行。
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北京文件有关内容。在这个问题上，北京市委四次人大工作会文件重复强调了过去文件的说法，就是要继续落实乡镇人大专职主席、专职副主席和乡镇人大办公室建设的要求，没有更进一步地展开。问题是这些年来这个问题落实的不够到位，不够好。就是前面我们说过的存在着比较严重的专职主席或副主席兼职兼事问题，存在着办公室名义上有人但实际上屁股不坐在这里，干人大工作只是搂草打兔子——带捎的。这种情况应当逐步地予以改变，在这个问题上，乡镇党委、区县人大常委会可以发挥点作用。
（四）关于乡镇人大行使决定权问题
依据地方组织法规定，乡镇人大有13项职权，包括重大事项决定权，但在实际操作中，除大会听取政府和财务工作报告作出决议外，很少行就某一重大事项作出决定。我们在调查中发现了几起乡镇人大行使重大事项决定权的案例。比如，朝阳（孙河、三间房乡等大多数乡都做过，约占到五分之四）、丰台（卢沟桥、花乡）、门头沟（永定镇）、房山等区的乡镇人大都就旧村改造、拆除违章建筑、村民拆迁补偿等这些关系村民切身利益的重大问题作出过决定。乡村改造拆迁这个问题十分复杂，群众意见很难协调，有些村因此拖了好几年而无法进展，党委和政府都很发憷。在这种情况下，有人想起了人大，是否可以由人民代表大会讨论做个决定？就是说，当初可能是出于无奈而想起了人大。但是，没想到由人大作出决定，村民拥护，有用有效，党委政府由此尝到了甜头，看到了人民当家作主的人大制度的优越性。当然，如果我们的认识能够举一反三，不局限在拆迁这一个具体问题上，那么，我们对人大制度的认识就有可能走上比较自觉自信的道路。从调查的情况来看，也有不少乡镇（如房山区韩村河镇、大安山乡、史家营乡等）人大已经把人大决定权的行使范围扩大到其他重大决策、重点工程等方面。我们还了解到，浙江宁波宁海县在试行“乡镇政府实事工程代表票决制”。在那里有几个镇举凡乡镇政府每年要做的大事，都要在群众中广泛征集项目方案，然后排序由代表票决定案。最近看到一篇报道说，在宁波大多数乡镇已经普及了宁海的这个做法。而宁海的做法又是从上海南汇区学来的。我觉得，我们可以从中得到很多启发，其中重要一点就是乡镇基层更需要民主治理，更需要民主政治；而基层老百姓也更需要民主决策，更懂得民主制度的好处。
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北京文件有关内容。关于人大行使重大事项决定权问题，这两年从中央到地方已经说得比较到位了，各地都在探索自己的方式方法。北京市委四次人大工作会文件上写的是，把重大事项的讨论决定纳入人大年度工作计划的办法，这不失为一个新路径。同时，提出要规范政府重大决策出台前向本级人大报告制度，乡镇一级政府应该把要决策的大事直接提请乡镇人民代表大会审议，并听取大会提出的意见和建议。在这方面，应该说文件给出了乡镇人大开展工作的很大空间，至于乡镇人大究竟怎么做，还需要由乡镇人大结合自己的实际进行探索。这里有个难题，就是重大事项的界定问题，不仅是乡镇、就是区县、省市也存在这个问题。从各地的情况看，基本上是制定自己本地区的地方性法规或者是规范性文件，先把大的框架、杠杠画出来，然后在这个基础上斟酌具体事项。这与每年请示党委制定重大事项决定计划然后执行的这种方式，并不矛盾；即完全可以在既有法定规范的框架下，制定年度计划，加以实施。
（五）关于乡镇人大对政府的监督问题
依据法律法规，在乡镇人大的职权中，很重要的一个方面就是对政府的监督。就我们调查的情况看，北京的许多乡镇人大在这方面是做得很不错的，是有经验的。当然，发展也不平衡，也有不少乡镇人大在这方面没有什么作为。谈两个方面的问题。
一是监督的形式。对政府进行监督现在比较典型的做法是工作评议和执法检查两种。工作评议是指组织人大代表对乡镇政府副职分管的工作、对乡镇政府职能部门、对区县派驻乡镇的工作机构，综合运用听取专项报告、调研视察、走访询问、代表座谈评论等多种形式进行的一种监督方式。这项工作在北京大多数乡镇人大均有较好的开展。比如，怀柔区各乡镇人大基本做到了届内对乡镇政府主要部门评议一次。又如，门头沟区各镇人大普遍实行把对政府的专项工作评议和对主管副镇长的履职评议结合起来，效果也很好。执法检查是指组织代表就某项法律法规在本行政区域内的实施情况进行检查，是通过听取执法主体汇报、与相关人员座谈、进行个别走访等形式，对法律实施状况进行评估的一种监督方式。朝阳、通州、怀柔等区都组织乡镇人大代表进行执法检查，而且收到了较好效果。许多乡镇人大领导感到在监督政府方面难以有所作为，其实主要是没有用好这两种监督方式。如果每年能够组织代表对政府部门进行一次工作评议，再就有关法律法规进行一次执法检查，监督工作就可以做得有声有色。当然，在内容的确定上，要了解群众呼声和代表意愿；在代表利益上，不能让参加活动的代表在收入上吃亏；在组织形式上，要尽可能考虑本乡镇的实际。在这两种监督方式之外，组织代表对政府重点工作进行视察、检查，就群众普遍关心的问题进行调查也是乡镇人大经常采用的监督方式。
二是监督的做法。乡镇人大对政府进行监督，多数是以乡镇为单位独立开展的。但是，在怎样开展乡镇人大的监督工作方面，我们还发现了一个经验，那就是怀柔实行的区和乡镇两级人大工作“联动”的经验。所谓两级人大“联动”，是指在开展监督工作中，区县人大和乡镇人大经过协商采取联合行动的一种监督方式。一般做法是，区县人大常委会在与乡镇人大取得共识的基础上，由区县人大提出工作计划，两级人大
统一主题、统一时间、统一要求，在全区县范围内对两级政府进行的监督。这种做法的好处是，声势大，范围大，力度大，效果好。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。北京一些区县人大也已经提出了区乡人大工作联动的问题。
（六）关于乡镇人大的议案办理工作
在北京市乡镇人大这个层面，代表在大会期间提出建议批评意见，交政府办理，然后向代表进行答复，这种情况比较普遍，家家都在做，而且大都形成了建议办理的有效机制，有的还做得不错，当然也不平衡，此不赘述。
这里单说议案问题。在乡镇人代会期间由代表依法提出议案，再由大会（或主席团）形成决定交政府办理并给以答复，这种情况还不够普遍。尽管如此，在调查中我们还是了解到，在朝阳、海淀、通州、昌平等区的一部分乡镇人大都开展了议案办理工作。通州区有的乡镇人大还把代表如何提出议案列入代表培训计划，把督办代表议案列为闭会期间的重要工作，把听取政府议案办理情况的报告列入次年初代表大会的议题，这就使得议案从提出、到办理、再到答复都有了比较可靠的程序和质量保证。
在乡镇人大开展代表议案办理，我认为是一项很重要的工作。一是议案比建议更能集中民意，比建议更能体现多数群众的愿望，而建议往往带有具体性个别性；二是政府对议案办理比建议办理更加重视，更有力度，也更有效果；三是人大主席团可以通过调查研究，在了解民意的基础上主动运作议案的提出，有相当的主动权；四是通过议案的办理可以提高人民群众当家作主的现实感和成就感，提高人民代表大会制度的权威，密切国家机关与人民的关系。
（七）关于乡镇人大的代表工作
据我们了解，北京市许多区县乡镇人大的代表工作还是比较活跃的。许多乡镇都建立了不同特点的代表工作组织和代表工作制度，也都创造了不少经验。
一是建立代表活动平台，组织代表联系选民。这方面，大兴区乡镇人大的代表工作经验很有典型性。他们起步比较早，已经有几届了。他们在各镇都建立了完整的代表网络系统。那就是，在选区有代表的选民接待站，在乡镇人大有代表建议汇总站，在乡镇政府有建议办理办公室，每个乡镇都形成了以本乡镇为体系的代表网络系统。设想，如果我们的乡镇代表工作都能做到这样，无疑是对乡镇人大工作的很大促进。朝阳区乡街人大的代表工作也是不错的，特别是这两年在选区建立了代表工作室，开展接待选民、组织代表述职、进行履职交流等活动。为代表工作建立平台，使得代表履职有了恰当的组织形式，代表活动有了固定的场所平台，代表接受监督也有了合适的方法，这就既使得有履职积极性的代表有了用武之地，也使得缺少履职积极性的代表不能无所作为，发挥了很好的作用。应该说，现在北京各个区县的乡镇人大都比较普遍地设立了代表工作站或代表工作室，发挥了很好的作用。
二是组织代表接受选民监督。应该说，组织代表接受选民监督，是代表的一个重要内容。就乡镇人大来说，主要就是开展了代表向选民述职活动。做法是，每年组织若干代表，向他所在的选区的选民代表进行述职，就是向选民报告一下你是怎么当代表的，为选民做了什么事，然后请选民进行评议。我们在朝阳、海淀、丰台、昌平、房山等区县乡镇人大都发现了这样的事例。开展代表述职的好处是，从代表角度说，是代表意识增强了，履职积极性提高了；从选民的角度说，是选民联系代表好找了，对代表的监督到位了；从人大制度的角度说，是代表与选民的联系紧密了，人大制度的威信提高了。这实在是一个很有意义的事情。
三是对代表履职进行考勤登记。这个工作不少地方已经开展起来了。其目的就是督促代表履职。具体做法是每位代表一个小本子，要求自己把履职情况如实地记录下来，定期收回，进行统计，并向选民公开。有的地方，还在此基础上进一步建立了代表履职的激励和约束机制。当然，这些工作都需要人大主席和人大办公室进行具体组织。乡镇人大如果能把这些事情都做好就很不简单。
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北京文件有关内容。北京市委四次人大工作会文件对代表履职论述比较充分，也比较实。一是建立三级（市、区县、乡镇）代表联系机制，组成混搭的代表小组和活动平台，这就把乡镇代表也包括进去了。当然，这个混搭小组的活动，只是各级代表活动的一小部分，乡镇人大还有本级的代表团、代表小组，还要围绕主席团的安排开展自己的代表活动。二是对代表在会议前、会议中、会议后的需要做的事情明确下来了。会议前要带着任务征求选民意见，会议中要代表选民进行审议发言，提出议案建议，会议后就是闭会期间要按照主席团的要求开展各种活动等。三是要求代表进行履职考勤登记，履职情况要向选民通报或公示，代表要向选民述职等。
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江苏有关情况。据2015年4月1日《人民日报》载：江苏省乡镇人大普遍建立了“一个载体、两个制度”，即以代表之家为载体，实施代表向选民述职制度和代表接待选民制度。其实，他们还有第三个制度，即代表公示制度，把代表的联系方式在选区公布上墙。
（八）关于乡镇人大的经费问题
北京市178个乡镇经济和社会发展状况不同，乡镇人大的经费状况也随之不同，不但区县之间不同，而且同一区县各个乡镇之间也不同。大体有几种情况：一是少数乡镇人大经费列入了同级财政预算，按预算花钱，但往往多寡不一。二是多数乡镇人大经费没有列入预算，而是实报实销。三是经费没有预算，需时现要，能要来多少花多少，要不来就不花。以代表个人每年得到的补贴来看，多的乡镇可以达到几千元，而少的乡镇则只有几百元，相差十几倍。总之，乡镇人大的经费规范情况较差。在这样的状态下，有几个因素决定着乡镇人大可用的经费额度。一是本乡镇经济状况的好坏；二是乡镇人大领导与党委政府主要领导关系的好坏；三是乡镇人大专职主席或副主席的个人权威和人格魅力的强弱。鉴于这种情况，应当尽快解决乡镇人大经费规范问题。我的看法是，第一，乡镇人大工作经费应该尽可能地纳入本级财政预算，根据几项必需的支出进行匡算，按照简便易行的原则，可以实行数额制，也可以实行比例制。经费列入预算，也是法律的要求。第二，各区县人大常委会可以根据本地经济和社会发展的状况，为乡镇人大的年度经费制定参考标准，以便各乡镇在安排人大经费预算时有所遵循。
当然，即使经费纳入了预算，也可能产生新的问题。比如，各乡镇之间可能不太平衡，有的差距可能还比较大；有的预算可能还不够细致，结果花的时候就发生打酱油的钱买不了醋这种情况。就一个区县来说，各乡镇人大之间的经费不可能完全均衡，能够做到大体均衡就可以，如果存在差距过大影响人大履行职责的情况，区县人大可以帮助协调。如何做好预算，是一个专门的学问，开始肯定缺乏经验，在做预算的时候，我们政府的财政部门可以给予指导，以便把人大的预算做得更加规范合理，而且便于管理和使用，应该说并不难做到。
（本章完）