三、关于人大建设：加强人大建设，健全国家权力机关组织制度
在这方面，十八大报告主要讲了两层意思：一是关于代表结构机构制度问题，二是关于提高专职委员比例问题。
（一）优化代表结构，健全代表机构，完善代表联系群众制度，发挥代表主体作用
人大代表是人民代表大会制度的基础，也是人民代表大会制度的主体。所以，代表问题历来受到党和国家的重视，这在十八大报告中有充分的体现。
1．优化代表结构。在《代表法》作了新一轮修改的基础上，新一届全国人大代表和地方各级人大代表的结构比例都比过去有了很大的优化。一是在代表总数（本届是2987名）大体不变的情况下，原来城市人口比例较高的地方代表名额下降了，原来城市人口比例较低的地方代表名额上升了。二是全国人大代表工人、农民、专业技术人员的代表上升，党政领导干部的代表下降。三是农民工代表问题从上届的3人增加到31人。这一届北京市的代表结构也有类似的变化。当然，流动人口参加选举问题也还是一个没有完全解决、而且也比较复杂的问题。
2．健全代表机构。目前，地方人大代表机构都是健全的，并不存在这个问题。我理解，这句话主要是针对全国人大及其常委会说的。因为全国人大常委会的代表联络局，在目前还是全国人大常委会办公厅的内设机构，还没有升格为与办公厅或各个专门委员会平级的正式机关。
3．完善代表联系群众制度。我国的人大代表制度实行的是兼职制，按理说兼职代表本身就生活、工作在群众之中，似乎不存在一个专门联系群众的问题。其实，在我们这里，仍然有一个代表要不要联系选民（群众）的问题，和联系选民（群众）紧密不紧密的问题，而且也常常是一个很重大的问题。应该说，在这方面北京的不少区县都积累了经验，比如，在社区设立代表工作平台等。
4．发挥代表主体作用。今年在北京市人大代表培训班上，我已经就这个问题讲了许多。总的说是两层意思，一是从代表作为个人角度说的。那就是代表是一种职务，代表必须履行自己的代表职务，代表要优先履行自己的代表职务。二是从代表作为人民代表大会的主体的角度说的。那就是代表能不能履职、能不能履好职，就不是个人的问题了，它关系到人民代表大会运转的好坏优劣，关系到人民代表大会制度的兴衰成败。因为人民代表大会的所有职责的行使，都是经由代表履职才能实现的，代表出席达不到法定人数，会开不成；代表赞成票达不到法定人数，决议通不过，领导人选不出来；代表审议不发言或发言质量不高，各项工作报告的审查把关，也等于是一句空话。简单说，没有广大代表这个主体，就没有人民代表大会制度。所以说代表履职问题，并不简单地是代表个人表现的好坏的问题，而是关系到制度性、全局性的问题。应该说，现在无论是代表的个人履职，还是代表主体作用的发挥，趋势都是越来越好的；当然也不平衡，还有一部分代表作用发挥的不够好，需要努力。
（二）关于优化委员结构，提高专职委员比例问题
十八大报告提出：要“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”这是在距十三大报告事隔25年之后，在党的代表大会报告中再一次将委员专职化问题提到重要议程，这是在健全国家权力机关组织制度、加强人大制度建设方面提出的一个重大课题。
1．优化常委会、专委会组成人员的知识和年龄结构
在年龄结构方面，总的原则应该是适当降低任职年龄，增加年富力强的人员，从整体上保证能够连任两届的组成人员由现在的不到三分之一增加到一半左右。就是说，在优化年龄结构方面，人大常委会和专门委员会组成人员也有一个适度
走向年轻化问题。在学历知识结构方面，总的原则应该是逐步提高学历层次和文化水平，克服原来不重视学历知识结构的倾向。应当说，这些年我们取得的最大进步也就在这里。在这方面任务已经不是很重了。在专业知识结构方面，总的原则应该是逐步增加专业人员的比例。这里说的专业知识结构，应该既包括科班出身学有所长的研究人员，也应该包括多年从事专业工作经验丰富的实际工作者。在这方面我们的任务还很重。至于专门（工作）委员会的组成人员，要增加专业人士，那就更是不用说了。应当说，在专业人士进入两委这个问题上。我们重视的还很不够，需要加大力度和加快速度。
2．提高专职委员比例问题
（1）专职委员的含义及其设立依据
对于什么是专职委员，有两种理解。广义理解认为，只要是专门从事人大工作的驻会的委员，都可以叫专职委员；狭义理解则仅指除了常委会委员外，无任何其它职务的驻会委员。设立专职委员有什么依据呢？从文献上说，早在1987年党的十三大报告就提出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”。从法律上说，宪法和地方组织法规定“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”。彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。第七、第八届全国人大常委会工作报告和工作要点也提出：要逐步实现常委会组成人员的专职化。
（2）专职委员实践中的成效和问题
十三大报告提出的逐步实现委员专职化以后，全国和地方人大常委会都进行过探索。北京市海淀区人大常委会在市人大常委会和区委的支持下，在2002年11月的第十二届五次人代会补选了两名人大常委会委员作为专职委员，十三届时设了5名专职委员，十四届增加到7名，现在的十五届是5名。
从海淀区的实践看，效果还是不错的：一是从整体上改善了常委会组成人员的结构，增加了专职人员的比例，常委会整体力量得到了加强，工作质量相应提升。二是从个体上增加了部分专一从事人大常委会工作的全职人员，使得他们摆脱了兼职从事人大常委会工作那种疲于应付的局面，能够专心致志地从事人大工作。三是人大常委会得到了一批各个领域行家里手的补充，使得常委会对相应领域的情况更加熟悉清楚。总之，这对常委会履职是非常有利的。
当然，也存在问题。一是认识层面。许多不从事人大工作的同志不以为然。认为人大工作就个是履行程序的“橡皮图章”，业余干干就成。二是工作层面。专职委员直接在主任会议领导下工作；没有自己单独的支撑体系，工作起来困难较多。与主任会议、与常委会、与各专门委员会或工作委员会是什么关系，都有待理顺。三是干部交流和待遇方面。由于一旦当了专职委员很难提拔或交流，年轻同志不愿意干，也是一个障碍。由于在常委会机关没有编制，人事关系留在原单位，福利待遇方面难以照顾周全。应该说，虽然存在这些问题，但是只要想解决并不难。
3．对设立专职委员、提高专职委员比例的几点思考
（1）从党的十三大报告和十八大报告说起。前面说过，在人大常委会设立专职委员一事，并不是现在才提出的，早在1987年十三大报告中就有论述。但是，十三大报告和十八大报告的论述不尽相同。区别在于：在十三大报告中，最为核心的一个论点，就是“逐步实现委员的专职化”。讲的是常委会委员要通过不断提高专职委员比例的方式或途径，逐步使其走向全部专职化这个目标。而十八大报告主要是讲“提高专职委员的比例”，并没有讲到实现专职化这个目标。但是，十八大报告也有一个新的视点，那就是它讲的提高专职委员比例，不单单是指向常委会组成人员
的，而且也包括了专委会组成人员。这就是事隔25年之后，两个党的最权威的文献对这个问题表述的差别所在。这种差异，给我们提出了问题。其一是提高人大常委会专职委员比例的限度在哪里？人大常委会要不要以专职化为目标？其二是提高人大专门委员会专职委员的限度在哪里？专门委员会要不要以专职化为目标？这里讲的专职化也可以称为驻会化。
（2）关于人大常委会组成人员专职化问题。我国的人大代表实行的是兼职制度，他们既是代表又有自己的职业，这与西方议会的专职议员有很大的不同。由于是兼职，就不能老开会。我们的代表大会通常是一年一次，每次几天，加上闭会期间的履职，普通代表一年也就20天左右。这种代表兼职性和会期的短暂性，使得我们的人民代表大会在运行上是很简便的。但是，人民代表大会的这种运行方式上的简便性，与法律赋予它的人民通过代表大会行使国家权力的繁重性，又是处于很大的不适应之中的。这是一个很大的矛盾。这种矛盾，使得人民代表大会在目前的情况下很难承担起自己的责任和使命。
问题的出路何在呢？解决这个矛盾的第一步，是在地方设立人大常委会。我们的地方人大常委会就是基于这个内在原因的推动而顺理成章地诞生了。地方人大常委会的建立使得有一部分专职人员从事人大的工作了，从而缓解了这个矛盾，但是并没有彻底解决这个矛盾。现在地方人大常委会设立也已经30余年了，虽然驻会委员已经占到三分之一以上，但仍然是以兼职为主的；这样，地方人大常委会也是不能经常性地开会议事的（虽然每两个月它至少必须召开一次会议）。也就是说，尽管人民代表大会的常设机关建立起来了，它的建立也的确在一定程度上缓解了人民代表大会运行的简便性和它所担负的任务的繁重性之间的矛盾，但是由于常委会组成人员仍旧兼职的过多，依然没有彻底解决这个问题。这就仍然有一个解决这个矛盾的出路何在的问题。对此，25年前的十三大报告已经做了回答：即逐步实现常委会组成人员的专职化。但是，1987年提出这个问题以后，虽然有局部的实验，进展却不大。现在，十八大终于把这个茬给接上了。总之，这个问题对于人民代表大会的制度建设，具有非常重大的意义，应该加快探索和实施的步伐。
（3）关于人大专门委员会组成人员专职化问题。在十八大以前，关于委员专职化问题的讨论，基本上是局限在人大常委会组成人员这个范围里的，大家的视野还没有涉及专门委员会组成人员是否有个专职化问题。由于十八大提出的“提高专职委员比例”，是将常委会、专委会组成人员一并列举的，所以在当下的讨论中，专委会组成人员专职化问题，也就理所当然地进入了大家的视野。按照我们在前面论述问题的逻辑，专门委员会组成人员的专职化，显然也是有利于人大及其常委会履职的，更是有利于专门委员会履职的，这是毋庸置疑的。
当然，就我们的实际情况而言，在常委会和专委会组成人员专职化方面应该分步实施，循序渐进，不可能一蹴而就、一步到位。从目前的情况来看，应该是：第一步，逐步提高常委会专职委员的比例，争取先从三分之一提高到二分之一，再提高到三分之二；第二步，实现常委会组成人员的专职化；第三步，逐步提高专委会组成人员的专职化的比例。当然，这个工作需要先进行局部试验，在局部试验的基础上总结经验，进行顶层设计，然后再分步推进。
总之，如果我们的人大常委会组成人员能够逐步地走向专职化，继而我们的专委会组成人员也能够逐步提高专职化的比例，这将是人民代表大会制度走向完善的一个重大步骤，是进一步解决人民代表大会所肩负的职责任务的繁重性与其运行方式的简便性不相适应这个基本矛盾的一个根本途径，其意义并不亚于1979年在县级以上地方各级人大设立常委会。
（本章完）