十、关于加强人大自身建设之二：加强街道人大工作机构建设问题
文件专门就这个问题讲了一段话：不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构或者明确相关机构，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作，并向市、区人大常委会报告工作。应该说，区县人大常委会在街道设立工作机构，从起始来说，已经有了20年的历史；就北京来说，也已经有了16年的历史，而且在全国各地已经非常普遍。这件事于20年后终于得到中央的认可，而且进入了修订后的法律，感到很欣慰。谈点情况。
一是在街道建立人大工作机构始末。根据我知道的材料，人大街道工作机构的萌芽起源于山东济南。1995年，济南市人大常委会党组在关于换届选举的一份文件中，针对城区街道代表数量较多，代表活动需要街道组织协调的情况，建议在街道配备一名负责干部作为区人大常委会的派出人员，负责街道代表联络工作。同年8月，济南市委签发了这个报告。此后，济南市历下区于1996年上半年率先在街道建立了人大办事机构，配备了工作人员，接下来市中区、槐荫区、天桥区相继跟进。这样就在4城区的50个街道全部建立了人大工作机构，并配备了办公室主任和专兼职秘书。办公室主任有的是工委书记、副书记兼，有的是办事处主任兼，不尽一致。1999年济南市人大常委会对街道人大工作机构的设置情况进行了调研，认为在街道设立人大工作机构有利于人大工作，是个创举。随即召开全市会议，要求对这个机构进行加强和规范，包括统一名称标识，建立制度规则，落实办公设施和经费等。
差不多与此同时或稍晚，1998年山西省太原市小店区也开始做这件事情。小店区是1998年在区划调整中建立一个新区，设立了6个街道3个乡镇。区人大常委会从人大工作在街道与乡镇之间的对比中，认识到在街道层面建立人大工作机构的必要性和重要性，拟定了在街道建立人大工作委员会的意见，报经区委批准于当年7月实施，并拟定了相关制度。随后，另有两个区迅速跟进。山西省人大和太原市市人大常委会对此给予了充分肯定，于2000年先后召开人大工作会议，作为经验进行推广。2000年4月，在太原市人大十届五次会议上，李培荣等11位代表联名提出关于制定太原市人大街道工作委员会条例的议案，得到主席团通过，列入2001年立法计划， 2001年6月该条例在市人大常委会上获得通过，并报请省人大常委会批准实施。这是关于人大街道工作机构的第一个地方法规。在我看来，太原小店做这个事情的时候，并不一定知道山东济南已经在做这个事情，因为他们使用的名称不一样。为什么会发生在不同地区不约而同地做着同一件事情这种现象？我想，这只能解释为是工作实践的需要，是客观形势的需要；人大街道
工作机构是应运而生的，是有着某种必然性在里面的。我觉得，我们应该这样看待这个问题，至少我是这么看待这个问题的。
北京市建立人大街工委也是比较早的。而在北京，最早建立人大街工委的又是东城区。而东城又是从山东济南和山西太原学来的。我当时是东城区人大常委会主任，所以对这件事比较清楚。1999年秋，我在山西《人民代表报》上看到了小店区在街道建立人大街工委的报道，觉得应该学习仿效。年底，向区委书记做了汇报，得到支持。次年春派人到济南和太原考察，回来后向区委作了汇报；同时把建立人大街工委写进了区委关于加强和改进人大工作的决定。当时决定，人大街工委下设正科级办公室并配备1-2名工作人员；以每位代表1000元的额度从区财政拨款作为人大街工委经费。从2000年8月试点到11月铺开，在10个街道全部建立了人大街工委。十几家中央和地方的新闻媒体对此事进行了报道，其中《人民日报》的标题是《北京首次在街道设立人大工作机构》。在这以后，我们主要是抓了三件事。一是职能建设。明确街工委的职责和功能，指导街工委开展工作，尽力发挥它在各方面的优势。比如人大街工委除组织代表开展活动外，还被授予监督政府委办局驻街分支机构的功能，使它的工作大大超出了过去代表联组的范围。二是机构建设。特别是抓了人大街工委办公室的建设，配备工作人员，配备办公设施，理顺与其他机构的关系，使其运转顺畅。三是制度建设。我们在指导工作、建设机构的同时，着手建制。一年之后制定了人大街工委及其办公室的工作规范。2003年8月，在市人大常委会支持和推动下，市委同意在全市所有街道进行推广。自此以后，许多省市纷纷仿效，城市街道人大建立机构与开展工作进入了快车道。
二是再谈点我对人大街道工作机构的一些思考。首先，人大街道派出机构是一个新事物。我觉得，人大街工委的出现，是一个新生事物，是地方人大在人民代表大会制度实践中的一个伟大创造。在济南创建第一个街道人大工作办公室之前，街道是没有人大机构的。我们知道，在我国，城镇的街道不是一级政权，而是区县政权的派出机构。区县级党委和政府都在街道设立了自己的派出机构，但是这一级人民代表大会在街道却没有设立自己的派出机构。这是人大工作的一个盲点，从一定意义上也是城镇基层政权体系的一个断层。人大街道工作机构的建立消除了这个盲点，弥补了这个断层，是一个很有意义、很有价值的制度创新。其次，人大街道工作机构是实践证明了的一种在街道开展人大工作的有用有效的组织形式，在实践中发挥了很好的作用。从这些年的实践经验看，人大街道工作机构，不论叫什么名称（还有叫街道代表工作室的），都是发挥了很好的作用的。现在，街道人大工作、特别是代表工作搞得红红火火、有声有色，应该说在很大程
度上是人大在街道设立工作机构的功劳。在以前，是没有这种局面的，因为既没有这种组织形式，也没有这种工作力量。建立人大街工委所具有的重大意义，从具体工作角度说，它有利于坚持和完善人民代表大会制度，发挥区县人大常委会的作用；有利于加强基层政权建设和民主法制建设；有利于人大代表更好地履行职权和发挥作用，密切与选民的联系；有利于人大代表在社区民主法治建设中发挥作用。从政治建设角度说，它弥补了人大机构和工作在街道环节的断层，开拓了发挥代表主体作用的新机制和新领域，焕发了基层民主法制建设的新热情和新动力。所以，我觉得，人大街道工作机构，是已经被实践所证明了的一种有用有效的加强或延伸人大工作的组织形式。我们做人大街道工作的同志，不可妄自菲薄；我们搞人大制度和理论研究的同志，也应该对它给予充分的肯定和高度的评价。再次，近年来我一直在讲一个观点，那就是：国家在适当的时候应该为人大街道机构正式立法。就是说，我们的人大街道机构已经有了十几年的实践历史，而且已经在实践中积累了比较丰富的经验，它已经比较成熟了。我们应当在适当的时候，把在街道层面设立人大工作机构正式地明确地写入地方组织法。现在，这个想法终于实现了。
修订后的法律是这样规定的：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”应该说，这里讲的比文件还要清晰和具体。按照我的理解，规定有四层意思：一是法律正式授权，县级人大常委会可以在街道设立自己的工作机构。就是说，许多人担心的那个合法不合法的问题现在已经不存在了。这是讲它的法律身份，法律赋予了它一个明确的身份。二是它是人大常委会派在街道的工作机构，它要接受常委会的领导（不是指导），办理常委会交办的工作，它要向派出它的母体即人大常委会负责或者叫报告工作。这是讲它的性质定位。三是它的基本职能是负责联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见。就是说代表工作依然是它的基本工作定位，这是讲它的主要职责。四是它也要办理常委会交办的监督、选举等其他工作，完成常委会赋予的其他任务。这也就是文件讲的经常委会授权可以开展监督、选举等工作。这里用的概念是交办，交办也是一种授权，从用词上说，交办更为简明扼要、通俗易懂。这是讲它的延伸职责。
总之，我认为，街道虽然不是一级独立的政权组织，没有自己的人民代表大会体系，但是，街道人大工作机构却是非常重要机构，它所从事的人大工作也是非常重要的工作。而且，街道人大工作同样应该与时俱进，同样可以大有作为。
（本章完）