四、地方人大常委会任重道远
我们通常说的人大常委会概念，可以区分为两个问题，一是指作为国家权力机关的人大常委会，二是指作为为常委会履职服务的人大常委会工作机关。
（一）关于加强地方人大常委会组织建设问题
优化常委会组成人员的知识和年龄结构。在年龄结构方面，总的原则应该是适当降低任职年龄，增加年富力强的人员，从整体上保证能够连任两届的组成人员由现在的不到三分之一增加到一半左右。就是说，在优化年龄结构方面，人大常委会和专门委员会组成人员也有一个适度走向年轻化问题。在学历知识结构方面，总的原则应该是逐步提高学历层次和文化水平，克服原来不重视学历知识结构的倾向。应当说，这些年我们取得的最大进步也就在这里。在这方面任务已经不是很重了。在专业知识结构方面，总的原则应该是逐步增加专业人员的比例。这里说的专业知识结构，应该既包括科班出身学有所长的研究人员，也应该包括多年从事专业工作经验丰富的实际工作者。在这方面我们的任务还很重。应当说，在专业人士进入常委会组成人员这个问题上，我们重视的还很不够，需要加大力度和加快速度。
提高专职委员比例。首先，对于什么是专职委员，有两种理解。广义理解认为，只要是专门从事人大工作的驻会的委员，都可以叫专职委员；狭义理解则仅指除了常委会委员外，无任何其他职务的驻会委员。设立专职委员有什么依据呢？从文献上说，早在1987年党的十三大报告就提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”从法律上说，宪法和地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。第七、第八届全国人大常委会工作报告和工作要点也提出：要逐步实现常委会组成人员的专职化。其次，专职委员实践中的成效和问题。十三大报告提出的逐步实现委员专职化以后，全国和地方人大常委会都进行过探索。北京市海淀区人大常委会在市人大常委会领导和区委的支持下，在2002年11月的第十二届五次人代会补选了2名人大常委会委员作为专职委员，十三届时设了5名专职委员，十四届增加到7名，现在的十五届是5名。从海淀区的实践看，效果还是不错的：一是从整体上改善了常委会组成人员的结构，增加了专职人员的比例，常委会整体力量得到了加强，工作质量相应提升。二是从个体上增加了部分专一从事人大常委会工作的全职人员，使得他们摆脱了兼职从事人大常委会工作那种疲于应付的局面，能够专心致志地从事人大工作。三是人大常委会得到了一批各个领域行家里手的补充，使得常委会对相关领域的情况更加熟悉清楚。总之，这对常委会履职是非常有利的。当然，也存在问题：一是认识层面。许多不从事人大工作的同志不以为然，认为人大工作就是个履行程序的“橡皮图章”，业余干干就成。二是工作层面。专职委员直接在主任会议领导下工作，没有自己单独的支撑体系，工作起来困难较多。与主任会议、与常委会、与各专门委员会或工作委员会是什么关系，都有待理顺。三是干部交流和待遇方面。由于一旦当了专职委员很难提拔或交流的现状，年轻同志不愿意干，也是一个障碍。由于在常委会机关没有编制，人事关系留在原单位，福利待遇方面难以照顾周全。应该说，虽然存在这些问题，但是只要想解决并不难。
顺便引申一下，关于人大常委会组成人员专职化问题。我国的人大代表实行的是兼职制度，他们既是代表又有自己的职业，这与西方议会的专职议员有很大的不同。由于是兼职，就不能老开会。我们的代表大会通常是一年一次，每次几天，加上闭会期间的履职，普通代表一年也就20几天左右。这种代表兼职性和会期的短暂性，使得我们的人民代表大会在运行上是很简便的。但是，人民代表大会的这种运行方式上的简便性，与法律赋予它的人民通过代表大会行使国家权力的繁重性，又是处于很大的不适应之中的。这是一个很大的矛盾。这种矛盾，使得人民代表大会在目前的情况下很难承担起自己的责任和使命。问题的出路何在呢？解决这个矛盾的第一步，是在地方设立人大常委会。我们的地方人大常委会就是基于这个内在原因的推动而于1979年顺理成章地诞生了。地方人大常委会的建立使得有一部分专职人员从事人大的工作了，从而缓解了这个矛盾，但是并没有彻底解决这个矛盾。现在地方人大常委会设立也已经30余年了，虽然驻会委员已经占到三分之一以上，但仍然是以兼职为主的，这样，地方人大常委会也是不能经常性地开会议事的（虽然每两个月它至少必须召开一次会议）。也就是说，尽管人民代表大会的常设机关建立起来了，它的建立也的确在一定程度上缓解了人民代表大会运行的简便性和它所担负的任务的繁重性之间的矛盾，但是由于常委会组成人员仍旧兼职的过多，依然没有彻底解决这个问题。这就仍然有一个解决这个矛盾的出路何在的问题。对此，十三大报告已经做了回答：即逐步实现常委会组成人员的专职化。但是，1987年提出这个问题以后，在这个方面进展却不大。现在，十八大终于把这个茬给接上了。总之，这个问题对于人民代表大会的制度建设，具有非常重大的意义，应该加快探索和实施的步伐。
当然，对于这个问题，地方人大常委会只能在党委的领导和支持下，不断地做出自己的努力，争取逐届有所进步，许多大的事情恐怕需要更高层的运作才能得到解决。
（二）合理安排常委会组成人员工作
还有一个问题，即常委会组成人员工作的合理安排问题。就是说，在人员结构已经给定的情况下，作为人大常委会领导层，还是可以通过人员调度、工作分工，对组成人员进行比较科学合理的工作安排，使其发挥出更大的效益。这方面，尚缺乏成熟的经验，我们只能根据一些零散的实践，做些探索。希望我们密云人大常委会能够在这方面出点经验。
一是实行会议审议重点发言制度。为了提高常委会审议质量，一些地方人大常委会实行重点发言制度。就是每次常委会会议召开之前，就每项重点议题，事先安排两三个常委会组成人员，在会议举行时做重点发言，算是分配给组成人员的任务。这样，领到发言任务的人员就要对这个议题认真地进行调查研究，进行材料梳理，找出问题所在，以便发言时能够说出个子丑寅卯来。这个制度就是对组成人员给以一定的工作压力，并使之变成提高发言质量的动力。当然，安排谁做哪个议题的重点发言，要适当考虑组成人员的知识、经历，也要在所
有人员中比较均衡地进行安排，使大家都有任务，也都有机会。应该说，这个制度是比较有效的，一是调动了组成人员的积极性，其发言质量明显提升；二是带动了会议审议问题的深入，提高了会议议题的审议质量。
二是实行组成人员进入工作委员会制度。同样，出于提高常委会审议质量的目的，有的地方人大常委会采取把部分组成人员分到各个专项工作委员会，参与工作委员会活动的办法或制度。我们都知道，常委会会上的各项议题，都是由各个工作委员会分头组织实施的，包括制定计划、调查研究、汇总材料、进行分析，然后起草初步意见等。工作委员会为常委会做了大量的准备工作，没有这种准备，常委会审议就无法有效进行。显然，这就形成这样一种逻辑关系，即如果组成人员能够参与工作委员会的前期工作，那么他就对这个议题比较熟悉，认识也就能够比较深入，在这个基础上进行的审议发言质量也就比较有保证。正是因为这个缘故，有些地方人大常委会采取了这样一种办法，就是把一部分常委会组成人员，按照其经历经验和专业特长，把他们编到各种委员会中去，参与某一方面的专项工作。这样一来，不但加强了工作委员会的力量，而且也提高了常委会审议发言的质量。应该说，这是一个行之有效的办法或制度。当然，这里需要注意的是，目前还不可能把所有的组成人员都编入各种委员会之中，只能是一部分，因为有些委员（尤其是具有领导身份的委员）特别忙，很难参加工作委员会的活动。但是，我觉得我们在确定各个工作委员会人选的时候，应该考虑让尽可能多的组成人员进入工作委员会，参与议题准备工作，尤其是那些有一定专业或特长的组成人员。当然，在确定之前，应该与当事人沟通商量。现在，我们能够参与工作委员会的组成人员不多，可能仅限于担任工作委员会主任的几个驻会委员，如果能够有一半或三分之二左右的委员进入工作委员会，这对委员会工作、对常委会审议都是一个很大的加强。顺便说说，北京市人大常委会有65名组成人员，现在有25名进入了专门委员会，约占总数40%（38.4%），另有8位领导分管专门委员会的工作，实际参与专门委员会工作的约占50%左右。这个事情，可以循序渐进地做。
三是实行审议发言速录转交有关方面参考制度。还有一个办法，也是可以做的，那就是把常委会组成人员在审议时的发言，用速录的方式当场记录下来，经本人审核签字后，印发审议发言记录发给所有委员参考；同时在会议结束之后，把所有发言中关于某一议题的发言集中起来，连同常委会的审议意见书一起，送达议题当事方，作为工作参考。这个办法有两方面的效果，一是有利于提高组成人员的审议发言质量，因为记录在案，大家都看得到，不能不认真对待；二是有利于有关方面按照常委会审议意见书进行整改时作为参考，充分发挥常委会审议的作用。目前，市人大常委会对于审议发言是这样做的。
四是实行会议审议公开甚至现场直播制度。对于人大常委会进行审议，是提倡公开透明的。许多地方的人大常委会已经采取了网络直播或者电视现场直播的方式，收到了很好的社会效果。从2013年开始，市人大常委会对于社会关注程度较高的议题，也已经进行了网络直播。我觉得，这个事情，有条件的都可以尝试着去做。因为这样做，除了具有向社会宣传人民当家作主、动员群众关心社会事务外，也有着提高组成人员审议发言质量、提高常委会会议质量的作用，因为这对人大常委会、对常委会组成人员都是一种监督和压力，而压力是可以转变为动力的。
总之，这些方法或制度都是有利于提高常委会组成人员审议发言质量，从而提高整个常委会会议质量的。在有条件的情况下，可以尝试，可以探索。
（三）关于人大常委会工作机关建设问题
人大常委会工作机关的重要作用。前面说了，我们应当把作为权力机关的人大常委会和作为工作机关的人大常委会区别开来，把作为权力机关的人大常委会组成人员的履职和作为工作机关的人大常委会机关干部的服务保障性工作区别开来。
作为前者，是人民通过人民代表大会行使国家权力的一部分；作为后者，是为权力机关的正常运转提供服务和保障的。这是两种性质完全不同的事情，但是，在两者之间又有着密切的联系。一方面，没有作为权力机关的人大常委会这个人民代表大会的常设机关的存在，也就不会有作为工作机关的人大常委会这个工作机关的存在，后者是依附于前者的，前者是后者存在的依据；另一方面，没有作为为人大常委会依法履职提供服务和保障的工作机关的存在，也就不会有作为权力机关的人大常委会的正常履职，前者又是有赖于后者的，后者是前者运转的保障。简单地说，这里的关系就是：权力机关是工作机关存在的依据；工作机关是权力机关运转的保障。我们从事人大机关工作的同志应该牢牢记住，我们是为坚持和完善人民代表大会制度、为发挥人民代表大会制度的优势、为国家的民主法制建设而努力奋斗的，在这方面，我们必须有责任感和使命感。我们也是为国家权力机关提供服务和保障的，国家权力机关因为我们的服务和保障而得到正常运转，人民因为我们的服务和保障而得以行使当家作主的权力，在这方面，我们也应当有光荣感和自豪感。这都没有问题，问题是我们作为为人大制度、为人民行使国家权力而提供服务和保障的机关工作人员，没有任何挟人大制度和权力机关而自重的理由，没有任何在其他国家机关面前耀武扬威的资格，更没有在人民群众及其代表那里摆架子显威风的资本。我们需要的只有一点，那就是踏踏实实、兢兢业业地把我们自己的服务和保障性工作做好，只能由于我们的努力而给我们的人民代表大会制度增光，给我们人民的国家权力机关的运转添彩，而绝不能因为由于我们工作的疏忽大意或质量不高而给我们的人大制度和人民权力机关抹黑。这是讲我们作为人大机关的工作人员应该具有的思想认识。
人大常委会对机关工作的特殊要求。正是由于人大常委会机关工作的本质是为权力机关提供服务和保障，使得它具有许多不同于其他机关的特点，从而也对人大机关工作人员提出了它的许多特殊要求。由于我在市区两级人大机关都工作过，这里谈点个人体会，供大家参考。
一是人大工作对学习的要求很高。人大工作政治性很强，业务性也很强，而且历史不长，经验积累得不多，缺乏上级的垂直领导，也没有科班出身的专业干部。这些情况使得从事人大工作的人员需要学习的东西就太多了。要向理论学习，向法律学习，向实践学习，向别人学习，包括向自己的工作对象学习，等等。一切我们工作需要而又不懂的东西都得学习。不学
习，无法工作，更谈不上高质量地工作。而且，这种学习还将与工作共始终，因为人大工作总有新东西涌现，总在不断进步之中。一句话，不学习，干不了人大工作，这就是结论。所以，每一个在人大工作的同志，都要重视学习，善于学习，把学习作为做好人大工作的第一任务，第一需要。尤其是在人大工作的负责干部，就更应该如此。
二是人大工作对法理的要求很高。这里讲的法理主要是法学理论、法律知识、法律条文，也包括我们人大常委会自己制定的许多规范性文件。这些东西我们不一定全背得下来。但一定要清楚，需要使用它们的时候，知道到哪里去查、到哪里去找。比如，我在东城工作的时候，我们人大常委会的办公室主任，就有这个本事，讨论中有什么疑问，知道到什么地方去找答案。比如，我曾经作为北京市人大法制委员会的成员，我看到法制委员会每次会议时，法制委员会领导的案头都放着一大摞法律文本，以备不时之需。我们如果对法律，特别是几部经常使用的法律，不甚了了，甚至是一无所知，就只能是常常闹笑话了。对于人大这种动辄讲法的工作岗位，要想适应，除了把法律学好之外，没有别的办法。许多新到人大工作的同志感到对人大工作不适应，与人大工作对法理的要求很高是联系在一起的。
三是人大工作对民主的要求很高。人大工作是严格按照民主集中制操作和运转的。尊重代表的意见，尊重多数的意见，尊重别人的意见；让人讲话，让人把话说完，倾听代表和群众的呼声；集体开展工作，集体决定问题，集体行使权利，这是人大工作的典型状态。这就要求我们的负责干部必须有较高的民主意识和较高的民主素养。那种脱离群众、当官做老爷的习惯，那种趾高气扬、动辄颐指气使的作风，那种听不得不同声音、挨不得半点批评的做派，在人大工作中是吃不开的，也是最最要不得的。所以，在人大机关工作的同志，都要有较强的民主意识、较高的民主素养、较好的民主作风。因为在这里民主问题，不但是人品的要求，更是工作的要求、职业的要求、事业的要求。
四是人大工作对责任意识的要求很高。这就是要求我们必须有很高的向人民负责的意识。在我们国家里，按照人民代表大会制度的规定，一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会，而人大常委会就是人大的常设机关。每一个人大机关的工作人员，都是为人大代表通过这个机关行使国家权力服务的。在这里，不允许发生什么工作失误，因为由于你的一次失误就可能导致人民权力机关的运转故障，比如造成人大与代表之间、政府与代表之间的摩擦误解等。以人大信访工作而论，我们对每一个来访者、每一个电话、每一封信件，都要认真对待、认真转交、认真督办，因为那里有人民的信任，有人民的重托。在你看来可能是不大的事情，在当事人的心中，就可能是天大的事情。就是说，我们的每一个岗位、每一个干部都肩负着人民的信任和重托，都是替人民行使权力服务的，都是重任在肩的人。我们如果没有高度的责任意识，没有对人民高度负责的精神，或者说没有一点同情心，没有一点正义感，或老百姓所说的天地良心，那是做不好人大工作的。
五是人大工作对文字的要求很高。人大常委会作为权力机关的特点主要是以会议的形式履行职责，这是因为它必须由集体行使权力的缘故。所以，准备会议材料、组织会议记录、整理会议成果、发出会议文件，就成为它的工作常态。而这些都是以文字的形态表现出来的。因此可以说，没有文字工作就没有人大机关工作的正常进行。因此，文字就成了人大机关工作的主要工具，文字能力就成了人大工作人员的一种主要能力，写文章、整材料、出文件等文字工作就成了人大各部门的主要工作。再加上人大工作所要求的法言法语、言出法随，对文字的要求就更高了。这不是文牍主义，更不是卖弄刀笔，而是工作性质使然。我们都知道，毛泽东、邓小平都曾要求我们的领导干部学会写文章，用文章发挥领导作用，甚至用文章去领导工作，这对于一般单位都是有效的，但都不如在人大变得这么具体、这么突出。所以，在人大工作的同志每个人都有一个进一步提高自己的文字能力的任务，不独张三、李四如此。
六是人大工作对方法的要求很高。人大工作还有一个显著的特点，就是工作的面较宽但干活的人却较少。这就给它的工作带来了另一些特点。比如，常常是一个干部既要管宏观，又要管微观；既要当指挥员，又要当战斗员。这是从人大工作人员身份的多重性讲的。因为人手少，包括各级主任们在内，既是领导，也是大干事；一个人既要考虑面上的工作，又得去做点上的工作。对于人大的中层干部来说，在其他地方你可能是领导一大摊子人马的大官，威风得很，但在人大多数时间不得不干大干事甚至是小干事的活，因为你这个部门可能就是三四个人，甚至有时候根本无兵可用，自己不干谁干？又比如，人大的许多工作还常常处在两难之中，既要监督自己的工作对象，又要支持自己的工作对象；既要有原则性，又要有灵活性；工作节奏既不能太慢，又不能太快，既不能太紧，又不能太松等。这是从人大机关工作的特殊性角度讲的。因为要监督，不能不较真；因为要支持，又不能太较劲；因为是权力机关的代表，是严格依法办事的单位，不能没有几句硬话，但话说得太僵也不行，有很多时候还要留有余地；现在人大要做的工作很多，各项工作都得抓紧往前赶，但有许多工作在进行之前需要多沟通、多协调，所以又不能太快、太急。以上种种情况使得对从事人大工作的干部对于方法的要求很高。这里，既有思想方法、工作方法的要求，又有领导方法、领导艺术的要求，要达到很高的水平并不容易。
根据上面分析，我们可以看到，是人大工作诸多的特殊性对人大干部提出了许多素质要求上的特殊性。许多同志都有这个体会，即要想真正把这份工作干好、干得很出色还真不容易。但事情总是有两面性的，也正因为这样，这个岗位又特别能锻炼人。一个事业上的有心人，在人大工作几年，就很有可能在各方面获得长足的进步，锻炼成为一个比较出色的干部。总之，学会学习，学习法治，学习民主，学习写作，学习方法，学习一切工作中用得着的东西，是人大机关工作的突出特色，是对人大机关工作人员的突出要求，尤其是对机关负责干部的突出要求。从这个意义上说，人大工作机关是个干部学习的大学校、提高的大课堂、成长的大熔炉。这既是人大机关工作的特点，也是人大机关工作的优点。我自己在市区人大机关工作了两段近10年，就感到是一种很好的锻炼，有很大的提高。有幸能在人大机关工作几年的人，应该感到是一种机遇、一种缘分、一种幸运，应当倍加珍惜、倍加努力。
（本章完）