党内民主是建立在全体党员共同的政治信仰和奋斗目标基础之上的，它既是目的，又是实现党的历史使命的手段。发展党内民主，既要把尊重和保障党员的主体地位作为基础，作为以人为本在党内的集中体现；又要把发展党内民主与维护党的集中统一结合起来，把维护自上而下集中“领导”与实现自下而上党内“授权”有机统一起来。在推进方式上，要把自下而上逐步展开与自上而下规范指导相结合。只有这样，才能推动党内民主建设不断向广度和深度发展。
一、党内民主的推进方向
在党的建设和事业发展过程中，党内民主建设和制度创新不断向前发展。党的七大党章就确立了党员在党内的主体地位，党在延安局部执政时期还强调，选举权是一个民主国家的人民所必须享有的最低限度的、起码的政治权利。新中国成立以来，党通过实行党内民主，坚持民主集中制，加强民主监督和反对官僚主义等一系列党内民主的举措，为推进党内民主打下了一定的基础。十一届三中全会以后，邓小平在改革和完善党的领导制度和组织制度方面迈出了关键性的步伐。进入新世纪特别是党的十六大、十七大、十八大以来，党内外对党内民主空前重视，中央把党内民主提高到“党的生命”的高度，与此同时，党内民主建设迈上了新的台阶，从党中央到基层党组织，对党内民主建设的探索不断向深层次推进，以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，以改革体制机制和制度创新为切入点，取得了一系列理论、实践和制度化的成果，为党内民主带动人民民主、党内和谐促进社会和谐奠定了良好基础。
但是，目前对于发展党内民主的通盘设计和总体思路、对于各种理论探索和实践创新的指向并不是很清晰。其实，党内民主建设与制度创新归纳起来不外乎有两条主线：一条是规范党内权力关系；另一条是发展基层直接民主，两者必须并重推进。
规范党内权力关系实质是发展党内间接民主，是规范党内权力的“委托代理”关系，是按照代议制民主的普适原则构建和规范党内权力设置和制衡关系。从全党角度看，规范党内权力关系包括如下环节：起点是落实党员的权利主体地位；然后自下而上依次是：党代表的产生和代表作用的发挥→党的代表大会的产生和作为最高权力机关作用的发挥→党的中央委员会（地方党委会）的产生和权力机关作用的发挥→党的政治局（地方常委会）的产生和受权范围内作用的发挥→党的政治局常委会和总书记（地方党委和党委会书记）的产生和受权范围内作用的发挥。
发展基层直接民主，是发展党内民主的另一条主线。直接民主的基本形式就是选举民主，发展基层直接民主最主要的举措也是推进基层直接选举。没有基层直接选举，就没有真正的党内民主，间接民主也成为无根之木、无源之水。因为授权环节的直接民主是构建民主制度的“分水岭”，有了授权民主和真正的直接选举，才有可能建立起一套规范的民主制度；没有授权民主和真正的直接选举，民主的基本要素是难以置入一个权力集中和对上负责的体制内的。协商民主或者其他形式的民主不能取代直接选举的民主。有没有授权环节的直接民主，是判断一个政治制度和体制是否民主制度的基本标准。
可见，发展党内民主，主要是从规范党内权力关系与发展基层直接民主两方面推进。要推进这两方面，关键和难点是实现自下而上党内“授权”与维护自上而下集中“领导”的有机统一。
二、规范党内权力关系
规范党内权力关系的基本原则和边界是：既要体现党内自下而上的授权权威，又要维护全党自上而下的领导关系和领导秩序。党内权力关系的“症结性”问题用邓小平的话来说是“权力过分集中”：在党的整个组织体系中表现为“向上”集中，向党的委员会以上集中，向党委书记集中。这样，一方面不利于把全党的智慧和潜力调动出来，另一方面，导致党内权力自下而上的委托代理“链条”在党的委员会以下出现“虚化”，权利主体（党员及代表）对权力出现“失控”的局面，党内的间接民主没有真正落到实处。为什么出现这样的状况？原因比较复杂，有历史的、国情的和体制的根源，但主要一点在于，我们党是一个在民主集中制原则下组织起来的严密的政治组织。党内各层级之间的关系，除了自下而上的一般权力授受关系外，还有一层自上而下的领导和被领导关系，重点是遵循自上而下的“四个服从”原则（少数服从多数，下级服从上级，个人服从组织，全党服从中央），而且从过去搞计划经济的实践看，这种领导和被领导关系才是真正起着支配性作用的。在发展党内民主过程中，一方面，维护这种领导和被领导关系也是必要的。因为党本身是一个政治组织，党员有共同的价值追求，并且是自觉自愿加入的，所以党作为政治组织是需要强调团结统一甚至步调一致的。从这个意义上讲，党内民主的特点本质上不同于社会民主，它只能是把社会民主的要素引入党内，而不是（也不可能）把党内变成一个实验民主的“小社会”或“特区”。另一方面，扩大自下而上的党内民主是党的“生命工程”，只有积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设，在坚持民主集中制的基础上，增强党内民主意识，落实党员主体地位，完善党内民主制度，党的执政能力才能提高，党的创造活力才能发挥，党的先进性才能体现。
由此可见，发展党内民主，规范党内权力关系，既要体现党员的权利主体地位和意志，又要维护全党自上而下的领导关系和领导秩序。目前的主要问题是自下而上的权力授受出现“弱化”和“虚化”。所以近年来改革创新的重点也集中在这些方面，主要举措有：
一是落实和保障党员民主权利。中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，明确了保障党员权利的措施和责任，规定了行使党员权利的程序和要求。特别是对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利和保障措施作了规范性的规定。下一步推进的重点应当是体现党员对党内重大决策、重大事务和主要干部的终极选择权。
二是提升党的代表大会作为最高权力机构的作用。一方面，在中央的部署和要求下，一些地方进行党代会常任制试点，探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径，积累了一些经验。另一方面，中央制定了实行党代表任期制的具体意见，重点探索党代表发挥作用的途径和方式。下一步推进的重点应当是让党代表真正由党员选择、真正代表党员、真正对党员负责，使党代会“弱化”和“虚化”的权力得到“强化”和“实化”。
三是完善党的委员会制度。在党的十六届三中全会上，出现了前所未有的政治局向中央委员会“述职”的议程，从此中共历史上建立了政治局向中央委员会全体会议报告工作并接受监督的制度。地方各级党委常委会向全委会报告工作也正在形成和规范。地方各级党组织通过“决策权力下移”和改变决策方式加强全委会的决策地位。一方面，发挥全委会对重大问题的决策作用，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。普遍建立了地方党委全委会对下级党委、政府主要领导干部拟任人选和推荐人选投票表决制度，全委会的职能得到一定的发挥和加强。另一方面，健全党委集体领导和个人分工负责相结合的制度。推进以精简领导班子职数、减少副书记职数、落实常委分工负责制、扩大党政领导班子成员交叉任职为主要内容的改革创新。下一步推进的重点应当是由形式上的对下负责向实质性的对下负责转变，彻底改变全委会权力“弱化”和“虚化”的局面。
四是在干部选任方面增强竞争性，加强党内监督。加强领导干部的选拔任用管理和监督，是克服党内自下而上权力“弱化”和“虚化”的重要一环。目前探索的主要方向是增强竞争性和加强监督两个方面。在增强干部选任的竞争性方面：一是改进候选人提名制度，实行上下结合的提名方式，采取组织推荐、党员推荐、群众推荐和个人自荐相结合的办法，将大多数党员和普通群众的意愿作为推荐候选人的基础。二是规范选举程序，改进选举方式，完善候选人介绍办法，适当扩大差额的比例和范围。在党的十八大之前的地方四级党委领导班子换届中，普遍采取了差额推荐、差额考察的办法，一些地方还在差额推荐、差额考察的基础上探索实行差额表决。十七大代表、十八大代表选举，差额比例基本上都超过了15%，比十六大时增加了5个百分点，在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐。三是逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，在基层党组织进行了“公推直选”试点。在加强党内监督方面，重点是中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例》，首次明确提出党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。并对各级党委的职责、党委委员和纪委委员的责任以及党员的责任和权利都作出明确规定。
下一步推进的重点应当是，干部选任在每个层次都要普遍增强竞争性，特别是地方各级“一把手”书记要废除现在普遍采取的等额选举方式，实行竞争性的差额选举。另外，党的中央委员会以上也将逐步地、稳妥地由等额选举方式转向差额选举方式：第一步，在竞争性差额预选（或推荐民测）的基础上实行等额选举，十七大、十八大政治局委员的产生就采用类似这种形式，可以进一步规范并形成制度；第二步，实行竞争性的差额选举。在加强党内监督方面，重点要推进党员、党代表、党委委员对权力部门和各级领导干部的民主监督，推进自下而上的监督。
三、发展基层直接民主
发展基层直接民主是党内民主建设的基础和方向。发展基层直接民主与坚持党内有序领导的有机统一，主要从两方面实现：
一是直接民主要扎根在基层，而不是扩大到全党。基层直接民主应当推进到哪一级合适呢？根据国情、党情和民主制度的特点，推进到县域范围比较合适。其一，每个县的党员平均不超过一万人，采取直接选举的规模是合适的。其二，县级政权是最完整的一级基层政权机构，功能和架构齐全，党员和群众能够全面地、充分地直接行使权利。这一特点是乡镇一级不完全具备的。其三，县级党组织和基层党员、基层群众是
直接联系的，方便党员和群众直接行使民主权利。
二是基层直接民主的突破需要“上”“下”各让一步。直接民主实质是“还权于民”“还权于党员”“还权于权利主体”，还给普通党员和群众在公权领域特别是干部选任上的选择权。但是，这种还权不是完全的主体更换，不是完全取代党组织（特别是上级党组织）的既得权力，而是党组织和党员群众联合行使选择权，体现党组织和党员群众双方的意图。比如，在干部选举上，党组织（特别是上级党组织）管标准，党员群众选“人头”（具体干部）；在干部标准制定上，既体现党员群众的意愿，也反映党组织的价值取向。
发展基层民主的基本方式是选举，选举是党内民主的最直接体现。早在党的十三大，就改革和完善了党内的选举制度，明确规定了党内选举的提名程序和差额选举办法。进入20世纪90年代，在社会基层，随着以群众自治为代表的基层民主的发展，基层选举出现了“两票制”，把群众对党的干部的预先表决意见作为党内选举的基础和“门槛”，这样，初步将党内民主与人民民主结合起来，为提高党的政治权威和执政合法性提供了有效的途径。但是，这种选举既不是直接的竞选，又是在完全的控制之下的，所以作用有限。随着党内民主进程的推进，一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，在村一级实行“两推一选”，根据党员和群众的公开推荐，由党员大会直接选举产生党支部（总支部）书记、副书记；在四川、湖北等地的一些乡镇实行“公推直选”，在党员和群众的公开推荐的基础上，由全体党员直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员。根据不完全统计，全国已有13个省的217个乡镇开展了“公推直选”的试点。有的地方还对县（市、区）级政府主要领导人实行“公推公选”，对县（市、区）级政府“一把手”实行差额竞选。这些实践和举措，证实了民主在基层蕴含着深厚的基础，潜含着巨大的动力，全国各地进行的乡镇公推直选探索，说明地方和基层已经不满足于村级直选，希望把民主化的步伐向前推进。我们党可以考虑在适当的时候全面推开乡镇公推直选，并进一步探索进行县（市）层面的党内公推直选试点。
直接选举，将是一种趋势和方向，是发展基层民主绕不开的一道“坎”。在现阶段，基层直接选举，是提高党在基层执政合法性的必要步骤；也是化解基层矛盾和促进社会和谐的现实选择；还是改革干部制度的实质性举措，有助于彻底改变干部选择方面“上届确定下届，上级确定下级”的内循环。中国发展社会主义民主绝对不能照搬西方的民主模式。中国共产党的地位和使命又决定了在中国需要共产党长期执政，客观上排除了群众选择执政党的空间。但是，只要群众选择执政党的诉求转化为群众选择干部的权利，只要不进一步阻断群众选择干部的途径，只要干部成为群众选择和认可的代表，作为执政党就能获得其执政合法性的基础。尽管说政党是不同利益群体的代表，但是从现代政党政治的实践看，利益分化和整合并不必然由不同党派来实现，一党之内有不同利益，不同政党亦有共同利益。因此，多党制不是实行民主选举的必然归宿，社会各阶层和群体的整合，有时体现为政党之间的博弈，有时则表现为党内不同意见的协调。在整合群众利益的过程中，中国共产党需要充分利用党内协调机制，党内协调的优越性在于它把社会各阶层之间的利益矛盾纳入党内，把利益斗争过程变成党内政策协调过程，而不是把利益矛盾扩大为社会各阶级之间的冲突。但是，真正实现充分的党内协调，就必须在充分发展党内民主的基础上，把我们的党建成一个充分开放的、社会基础覆盖全社会的、多数人说了算的并且集多数人智慧的现代政党，并使党内民主和人民民主相互衔接、相互促进。目前中国的民主发展和群众的期望还是有一定差距的，同市场经济条件下人们民主诉求的增长相比，我们在民主政治的理论、体制、路径等方面还有大量的问题需要研究解决，这篇大文章才刚刚破题。
从目前的现实情况看，发展基层民主不是个理论问题，理论极其简单；也不是个实践问题，实践者聪明至极；更不是人的素质和操作技术问题，这些都是托词而已。主要是个决心问题、利益问题，是敢不敢真搞、愿不愿彻底搞、能不能放弃利益搞的问题。如果真的要彻底推进民主，权力必然会在不同主体间发生转移，必然会自上而下转移，必然会由目前少数人掌控向多数人掌控转移。这也许是发展民主“不能承受之重”。如果当权者企图不触动现有权力格局而搞民主，或者尝试进行“民主之名给你，权力之实归我”的制度设计，其结果必定是缘木求鱼，劳而无功。
案例链接
让农民组织起来
——河北肃宁县农村治理模式创新
我国改革已经进入深水区。各种矛盾和深层次问题相互纠结，要求我们对全面推进方方面面的改革进行更加深入、更具综合性的思考。当前我国农村发展状况最集中地体现了深层次问题相互交错的特征：村民自治出现的贿选、宗族势力统治、黑恶势力涉政等等乱象，直接拷问在中国农村推进民主是否适宜；城乡贫富差距扩大，使维护和发展农民利益的问题愈显迫切；由此带来的社会不稳定，又反过来影响着农村的人文环境；而所有这些，归根结底是党对农村的领导是否有效的问题。近年来，河北肃宁县探索的模式提供了综合解决上述问题的思路，值得关注和研究。
一、背景与原因
农村工作历来是党的各项工作的“重中之重”。改革开放以来，党的农村工作取得巨大成就，农村发生了翻天覆地的变化。但是，近年来在农村综合治理和科学发展中也普遍出现了一些新问题，给进一步发展带来了困扰。这些困扰，肃宁也同样遇到了。概括起来，有四个问题尤为突出。
一是基层党组织如何更好地实现科学领导。改革开放以来，农村发生的两次重大改革和制度变迁，对农村基层党组织的活动产生了持久而深刻的影响：一次是实行家庭土地承包经营制，从根本上改变了党组织长期以来直接领导农村经济事务和组织农业生产的状况；另一次是实行村民自治制度，从根本上改变了党组织长期以来直接充当基层政权、“代民执政”的状况。在这些变化之下，农村基层党组织普遍感到不适应，不能准确把握自己的定位，难以转变领导方式和执政方式。党组织和党员要么难以发挥作用，甚至无所适从、无所作为；要么沿用过去的手段和做法，依靠行政命令、收权争利，从而很难实现科学领导。
二是农村基层自治制度如何进一步深化和完善。农村实行村民自治制度后，村民自治组织在农民的广泛参与下建立起来，农民对村务有了话语权，民主理念、民主规则和民主程序在农村得到全面推广和普及。这在相当程度上使基层社会矛盾得到缓解，促进了农村经济社会的发展，并为农村公益事业的发展提供了制度平台，对我国基层民主乃至整个国家的民主建设都产生了积极的推动作用。但是另一方面，村民自治中出现了消极、不健康的现象，如贿选骗选、家族势力控制、黑恶势力介入等，更深一个层次还有“村委会专权”、“村干部专权”、“两委冲突”、干群对立等问题，近年来在一些地方也有愈演愈烈之势。对于这些现象，有人认为是村民自治本身有问题，不符合中国农村的村情，应当加强控制和收权；也有人认为是选举制度有问题，应该取消选举环节的民主，只搞参与村务的民主。其实，村民自治存在的问题，与自治制度和选举制度本身没有必然的联系，更不是民主多了，实质问题是村民自治制度没有到位，改革需要深化。人们往往把注意力过分集中于授权(选举)环节，却忽视了后面决策、用权和监督的环节。结果是，不少地方往往通过村委会选举就一次性把任期内的“决策权”都“托管”出去了，形成“村委会专权”，进一步演变成“村干部专权”，导致了民主建设的“半拉子工程”。
三是农村经济如何在市场化中得到发展。经过30多年的改革，农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展环节中最薄弱的部分，从经营体制到运行机制正在一步一步进入市场经济的轨道。但是也要清楚看到，把农村人民公社体制改变为家庭承包制，并没有顺理成章地解决农村市场发育和市场机制形成问题。实践证明，农村经济的“小舢板”是难以抗击市场经济的大风浪的。农民往往饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重伤害。因此，现阶段农村经济发展的一个根本性问题，就是在党组织和政府引导、推动下培育一个“好的市场”，让高度分散的农户进入大市场，让农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素市场得到充分发育。这就要提高农村经济市场化、组织化、合作化的程度，让现代市场经济的“无形之手”和国家宏观调控的“有形之手”给农民提供帮助和服务，让农民在激烈的市场竞争中逐步摆脱长期的弱势地位。
四是农村社会如何实现持久稳定与和谐。近年来国家在社会建设方面的政策支持和引导，给农村带来新的契机，促进了农村社会的整体发展和进步。但是也应承认，农村的稳定与和谐仍然存在不少问题。比如，有的地方各种矛盾突出，群体性事件呈上升趋势；一些地方民事纠纷多发，同时也诱发了不少刑事治安案件；少数地方流窜犯以及各种犯罪嫌疑人将农村作为避乱场所，引发社会治安问题等等。解决这些问题有两种思路：一种是传统的行政管理，政府是责任主体，但往往因为需要巨大投入而力不从心、捉襟见肘；另一种是通过民主管理的方式，把农民的主体意识调动起来，与政府管理形成合力，引导农民自我组织，自我管理。肃宁采用的是后一种思路。实践证明，这种模式更具有根本性、长远性和可持续性，应该是未来中国新型乡村治理的基本方向。
二、做法与经验
近年来，河北省肃宁县结合本地实际，系统思考了农村党的领导、基层民主、经济发展和社会建设这些根本性的问题，形成了统筹农村改革、发展和治理的整体思路，让农民通过农村维稳组织网络、基层民主组织网络、农村经济组织网络等多种组织形式组织起来，基层党的工作则贯穿这些网络之中，实现了党组织对农村工作的全覆盖。通过这种“三网一覆盖”模式(在肃宁被称为“四覆盖”)，建立了党领导农村工
作的有效平台，理顺了农村各种关系，使农民的利益得到保护，组织化程度显著提高，为农村基层的根本稳定和进一步发展打下了牢固的基础。
(一)基层民主组织网络。
对村民自治中出现的问题，肃宁县委的认识是：只有把赋予农民的权利真正落到实处，才能管住权力。只有让农民对村里的大事有话语权，才能激发他们的主人翁精神，才能理顺群众的情绪，化解各种矛盾和问题，实现农村的和谐稳定发展。为了杜绝村民自治沦为“半截子”民主的可能，缓和农村异常尖锐的干群矛盾，真正保障村民的知情权、参与权、决策权、监督权，理顺两委关系，肃宁县抓住关键环节，首先着力于健全村民自治组织，把村民代表大会这个平台搭建起来。在村一级，建立了村民代表大会、村民委员会和村民监督委员会三个机构。三个机构都由村民直接选举产生，其中村代会是最高决策机构，村委会是执行机构，村民代表会选举的监委会是监督机构。肃宁的突出特点是把村代会做实，使它成为一个真正对重大村务进行决策的机构，与村民监督委员会协调发挥作用。凡是有关本村发展的重大决策，都由村代会作决议。形成决议后，由村委会去执行。监委会监督执行情况，对村代会负责。这就为村民参政、议政搭建起一个平台，让村民代表集体讨论决定村里的重大事项，改变了过去由村干部包揽村政村务的做法，尤其是改变村干部个人说了算的做法，真正实现农村基层民主政治建设从“为民做主”到“由民做主”的转变。
同时，为体现党的有效领导，肃宁县要求村支部书记通过竞争兼任村代会主席。党组织通过村代会这一平台，把群众的意志、群众的想法、群众的呼声变成村代会的决议。通过这样一套程序，肃宁理顺了村党支部、村代会、村委会、村民监督委员会之间的关系，建立起了“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级组织新架构，既突出了基层党组织的领导核心地位，也使人民群众参政、议政、决策重大问题的权利通过村代会的形式得到了落实。县委组织部的同志告诉我们，建立“村代会”之后，全县农村上访量同比下降70%，没有发生一起到县里集体上访的事件。
(二)农村经济组织网络。
针对分散的农民抗风险能力小、农民与市场对接难的问题，肃宁县大力发展农村经济合作组织。他们立足本地实际，积极为农民和市场之间搭建“桥梁”，引导农民组织起来，探索形成了五种模式：“销售型”经济合作组织，由种养大户、运销能手、经纪人、“龙头企业”牵头成立，通过订单式购销，确保产品购销渠道畅通，从根本上解决会员后顾之忧；“加工型”经济合作组织，由“龙头企业”牵头成立，通过对农产品进行深加工，推动农业结构调整，带动农民致富；“科技型”经济合作组织，主要围绕特色产业提供科技服务，推进产业科技水平提升；“劳务型”经济合作组织，由没有从事特色产业的农户组成剩余劳动力服务队伍，专门为菜农、果农和养殖专业户提供集中采摘、运输、喂养、打皮等多种服务，解决专业户劳力缺乏问题；“服务型”经济合作组织，由乡镇党委牵头为农民提供综合服务。全县现在已有各类经济合作组织148个，涉及150个村，带动农户近4万户。目前，党委和政府正在加强引导，力争把大多数农民都纳入到各种农业产业化服务组织、专业化服务组织中，通过这些组织，把农产品的生产、收购、加工、销售等各个环节的利益“捆绑”在一起，形成一个有机的产业化“链条”，从而从根本上改变原来普遍存在的农民一家一户单打独斗、一盘散沙式的混乱无序和无助的状况。
(三)农村维稳组织网络。
社会稳定，是农村发展的前提和保证。但是，实现农村的长治久安，靠加强各级安保机构、增加他们的编制是不切实际的。肃宁县在化解农村矛盾、实现农村和谐稳定中，充分相信群众、依靠群众，走群众路线，调动群众的积极性，立足“让农民自己帮自己，自己管自己”，取得了很好的效果。他们在乡镇建立综治工作站，在村以40户邻近农户为单位设立综治小区，综治小区下以每10户为一组，各设“一调一保”即民调员和保安员，上下联动，组织开展矛盾排调、治安防范、邻里守望、紧急救助等。此外，在各村还设立了5人以上的治安巡防队，彻底消灭了村级平安建设死角死面。
目前，肃宁县“3+1”(综治工作站、综治工作小区、综治工作组和农村治安巡防队)基层平安网络已经形成，各乡村已建立综治工作站259个，综治工作小区2867个，综治工作组11008个，聘任巡防队员1524人。自去年至今排查出的3825件矛盾纠纷和治安隐患，在村级就化解了3749件，占到了其中的98%，真正做到了“小事不出村、大事不出乡”。
(四)基层党组织全覆盖。
在建立和完善村民自治组织、经济合作组织和村民治安组织的基础上，肃宁县又以基层党组织为核心，建立起四套组织网络的对接机制，一方面促进各类组织的融合发展，另一方面坚持党组织的统领作用，在推动这些组织网络的运行中实现对农村经济、民主政治、社会稳定等工作的有效领导。这一创新，改变了过去农村党组织抓具体工作手段单一、单纯依靠行政命令的状况，使农村基层党组织领导农村工作的方式，初步实现了由直接决策到出谋筹划、由直接指挥到引导服务、由直接领办到搭建平台的转变，进一步提高了党对农村工作的领导水平。
针对党组织和党员作用弱化，基层党的建设虚化甚至出现空白点的状况，肃宁县打破原来以行政村为单位的传统模式，按照“群众走到哪里，党的组织就跟到哪里”的原则，坚持把党的组织建到各种经济组织、产业链条中，建到综合治理和维稳组织中，建到基层民主组织中，建到园区、社区中，以实现党建工作与具体工作的有机结合、同步推进，把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势。目前，肃宁县在农村维稳组织当中建立党小组486个、在民主组织当中建立党小组253个、在经合组织当中建立党小组121个，其他类型党小组95个，基本实现了基层党的组织全覆盖。
三、启示与思考
从总体上看，肃宁的探索抓住农村治理和发展中面临的重大问题进行系统破解，并吸引农村社会的方方面面都参与其中，成效显著，显示了强劲的动力和活力，给我们以下几个方面的启示：
第一，深层次改革中的农村治理应当坚持系统、整体推进和不断提高农村农民组织化水平的思路。当前农村改革和发展正进入一个关键期，许多深层次的问题凸现出来。在应对这些复杂问题的过程中，如果只是就具体问题寻找具体解决的办法，往往会“按下葫芦起了瓢”，不能从根本上化解矛盾。严格地讲，今天的农村改革发展和全国的改革一样，已经没有什么可以“单兵突进”的突破口了，必须整体布局、全面兼顾、系统推进，并通过形成科学的制度和机制加以巩固。肃宁县抓住农村普遍存在的党组织发挥作用不强、基层民主发展不够、农村市场经济引导不力、农村社会建设不足这一系列基本矛盾，通过推进“三网一覆盖”建立了有效的工作平台，使各项工作相互渗透、相互融合、共同发展，打造出一张组织覆盖面广、运行有实效的农村社会管理网络，切实提高了农村农民的组织化程度。这个网络和平台充分发挥着对农民的管理、监督、服务、引导、培养、教化的作用，发挥着解决各种问题、化解各类矛盾的作用，发挥着提供致富载体、促进农村的稳定与发展的作用。
第二，深层次改革中的农村治理应当重视农民主体地位，沿着发展民主的方向解决民主发展中的问题。和全国许多农村一样，肃宁也遇到了村民自治带来的贿选、宗族势力和黑恶势力操纵等一系列问题。但是，肃宁没有沿着限制农民民主权利的方向解决这些问题，而是坚持和强化相信群众、依靠群众、尊重群众主人翁精神的理念，把着力点放在挖掘群众自己管理自己的潜能上。这种挖掘不是简单的动员，更不是居高临下的强制，而是民主和“利导”：通过突出村代会在决策中的作用，形成村代会、村委会、监委会的有效分权制衡；通过融入村代会，使党组织在农村重大问题管理和决策过程中成为领导核心；通过发展经济合作组织，使农民分享到市场化带来的成果；通过“3+1”模式，让农民组织起来保护自己的安全，实现社会稳定和谐发展。所有这些，都是通过民主方式和途径，教育和引导农民通过提高民主法制意识、学会行使民主权利，来发现和维护自身的正当利益，并把实现自身利益的愿望变成他们的自觉行动。同样是通过民主的方式和途径，加强和改善了党对农村工作的领导，解决了基层党组织不适当地干预村民自治、村民自治反过来影响党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道。村民基于自身利益的积极参与，为实现农村的发展和有效有序治理提供了多元动力，为农村长治久安奠定了坚实的基础。
第三，深层次改革中的农村治理应当在加强制度设计的基础上，着力提高党的建设的制度化水平。强调农村的治理和发展靠农民自己，并不等于党组织无所作为。相反，由于这些新的组织载体的出现，党组织发挥统领作用有了更大的空间。肃宁的做法是，把党组织的领导核心作用作为一条主线贯穿在所有其他组织的活动中。党组织在这些组织中发挥作用，不再通过直接统筹和支配生产资料、不再主要依靠掌握行政权力、不再动辄包揽社会管理和社会建设，而是通过三个组织(经合组织、自治组织、维稳组织)找准定位，整合力量，因势利导，凝聚人心。党组织充当这些组织的“主心骨”。在村自治组织中，党组织主要进入村代会发挥提建议、推荐干部和贯彻上级意图的作用，处于一种相对“超脱”的位置，较好地体现了党的领导、人民当家作主的有机统一。这种模式，甚至对在更高层次上处理党政关系都有相当大的参考价值。在经济合作组织中，党组织扶持、引导这些组织的发展，在维护和发展农民的利益中获得他们的认同。在维稳组织中，共产党员以身作则，发挥先锋模范作用，建设健康向上、和谐互助的村民关系。党组织通过全方位介入这些村民组织的方式发挥作用，自身活动的制度化水平也大为提高。
（本章完）