二、治理的演进发展
原始社会解体后，人类进入阶级社会，出现了国家。国家是社会生产力和生产关系之间矛盾运动发展的结果，是私有制出现、剥削阶级和被剥削阶级形成后阶级矛盾不可调和的产物。马克思主义的国家理论认为：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”
国家与氏族社会以社会成员之间的血缘来划分，形成和维持着基本纽带关系不同，它是按地区来划分其国民的。生产力的发展和阶级关系的产生，取代了天然血缘关系的基本纽带作用，促使社会成员为了谋求本阶级的利益而进行社会流动，不同氏族和部落的成员混然杂居，为了便于对社会成员进行政治统治，使得他们在其居住的地方实现其公共权利和义务，“按地区来划分就被作为出发点”, “不管他们属于哪一氏族或哪一部落。这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的”。
国家在阶级社会中，是不同于原始社会公共权力的一种“特殊的公共权力”组织。国家是实行阶级统治的社会公共权力组织，它的本质在于阶级统治，可是，在形式上却表现为超然于社会之上的独立力量。这是因为“国家的存在证明阶级矛盾不可调和”，而又正是为了控制矛盾，维护统治秩序，统治阶级才创立了国家，需要“国家权力作为表面上的调停人”，以表面凌驾于社会之上的力量存在并发挥作用。虽然如此，但国家存在的社会公共形式并不能代替它的阶级本质。国家政权总是属于在经济上占统治地位的阶级，政治统治是统治阶级的联合力量，是统治阶级的集体意志和力量的表现，一般都是通过国家意志来实现的。正如恩格斯指出的，“古希腊罗马时代的国家首先是奴隶主用来镇压奴隶的国家，封建国家是贵族用来镇压农奴和依附农的机关，现代的代议制的国家是资本剥削雇佣劳动的工具”。原始社会以来，人类已经经历过或者正在经历着奴隶社会、封建社会、资本主义社会以及社会主义社会等社会形态，与这些社会形态相适应地存在着的是奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家。奴隶制国家的实质是奴隶主阶级的统治，封建制国家的实质是地主阶级的统治，资本主义国家的实质是资产阶级的统治，社会主义国家的实质是无产阶级的统治。
毫无疑义，随着国家的出现，原始社会的治理便转变为维护阶级统治并与社会公共事务管理相包容的国家治理。概括地说，国家治理就是治国理政，即是以国家为中心对统治阶级的利益以及社会的公共事务进行安排和处置。国家治理在人类社会的治理发展中是一个重要的时期，它本身经历了漫长的演进发展的四个阶段。
——奴隶制国家治理阶段。奴隶制国家最早产生于公元前40世纪初的埃及，后来，亚洲的巴比伦、印度和中国也先后建立了奴隶制国家，西欧从公元前8世纪古希腊建立的希腊城邦到后来的古罗马共和国等，都是奴隶制国家。奴隶社会是自原始社会后第一个具有阶级意义上的社会发展形态。在该社会形态中，主要是在物质生产领域，大部分劳动者是奴隶，他们辛勤劳动，在得到只维持自身温饱和人类再生产的需要之外，没有自己的任何财产和报酬，也没有对自己身体和生命的自由支配权利。而在政治领域，奴隶主阶级则靠剥削收入，组织强大的军队和警察机构，建立森严的等级制度，维护奴隶主的特权，并逐步地通过战争不断向外扩张。在这种政治形态下，许多奴隶基本上被剥夺政治权利和经济权利，而统治阶级拥有无限
的特权，包括对所属奴隶的人身所有权和支配权。在社会管理方面，由于阶级统治的职能相当突出，而社会管理的职能非常有限，仅限于奴隶主阶级内部保护私有财产的一些权利。在政治参与方面，也只限于有奴隶主阶级少数的人来担任官吏，而统治者也主要依靠家族和世袭的方式来获得特权地位。概言之，封闭保守、残酷剥削、阶级专政、统治者绝对专权是奴隶社会形态下国家治理的根本特点。
——封建制国家治理阶段。公元前475年，中国进入战国时期，开始了封建社会，封建制国家因此形成。公元476年，西罗马帝国灭亡标志着西欧进入封建社会并逐渐形成封建制国家。封建社会是奴隶主阶级被推翻后，新兴地主阶级上台专政后的一种历史政治形态。在封建社会中，形成的自然经济是以土地为基础，农业与手工业结合，以家庭为生产单位，具有自我封闭性、独立性，以满足自身需要为主的经济结构。这种经济结构中的关键生产资料大部分都掌握在地主（或封建领主）手中，故而能够形成“地主（封建领主）剥削农民”的阶级关系。地主阶级统治其他阶级的根本即为封建土地所有制，地主阶级通过掌握土地这一生产资料，对使用土地的农民通过榨取地租、放高利贷等手段进行剥削。同时封建土地所有制的形式也不尽相同，有通过契约租赁、缴纳地租、雇用佃户等方式实现，但其本质依然是一种剥削与被剥削的关系，不会改变封建社会作为一个阶级社会的本质。封建社会中往往存在相当明显的阶级制度，如中国的宗法制，西欧的教主—国王—领主—爵士制，形成金字塔式的统治架构。在这个统治阶级中，皇帝是最高的主宰，而大臣和僚属是其权力的具体执行者。在这个阶段，现代意义的官僚体制开始形成，开始出现了专门的官吏阶层。这种官吏开始脱离生产，而从事专门化的统治和管理工作。
——资本主义国家治理阶段。资本主义国家是由代表着资本主义生产方式的资产阶级根据自己的利益要求，在与封建地主阶级的政治斗争中建立起来的。一般认为，1640年英国发生的英国资产阶级革命是资本主义国家的开端。封建社会的生产关系和生产力发展到一定阶段以后，在农民起义、资产阶级革命的打击和摧毁下，封建社会也逐步走向了终结。在封建统治的废墟上发展起来的是资本主义，通常封建社会由于生产力的发展会转型为资本主义社会。最早的资本主义诞生于当时商品经济发达的意大利，如佛罗伦萨、威尼斯等地区。代表资本主义的自然经济，是以商品交换与商品生产为核心的商品经济。由于生产的目的由单一满足转变为向社会提供产品，从而决定了生产关系将有别于原有的封建制度。由于商品经济的发展，原有的自然经济受到冲击，开始解体，农民与手工业者开始丧失生产资料，成为无产阶级，再由工厂主——最早的资产阶级与他们签订雇佣协议，形成新的生产关系——劳动力的雇佣关系。欧洲在16世纪到19世纪制度化了的一种综合的经济行为，特别以雇佣劳动为中心，还包括在一个相对自由的市场（意味着不受国家的制约）中以公司的名义进行如买卖商品，特别是资本货物（包括地产和劳动力）等行为的组织和贸易。这就是早期的所谓自由资本主义。到19世纪工业革命背景下以及20世纪以后，自由的商品经济发展到高度竞争的阶段后，又逐步地发展到大工业的垄断资本主义时期。而这时的政治形态通过资本主义革命的洗礼和公民权利的确立，在政治生态上已经发生了根本性的变化，也就是从以阶级专政为根本特征的统治走向现代民主政治，因此，在国家治理方面也体现出与前面阶段一些根本不同的特征。
在资本主义民主政治形态下，政治权力被认为是来源于公民权利的让渡，是必要的恶。为此，政治权力是一种被限制的政治物体，这着重体现为在政治全过程中贯彻了宪政主义的思想和原则。作为资产阶级革命的重要理论体系，宪政主义发
展了资本主义政治制度架构的根本原则。而以宪政主义为原则建构的政府体系和行政规则着重反映了资本主义形态下的政治治理。概言之，资本主义国家治理有着以下几个方面的特征：一是在权力主体的构造中，贯彻了分立制衡的原则，实行了三权分立的政治体制。立法权、行政权和司法权分别属于不同的议会、政府以及法院系统，三者之间互相制约和监督。二是在政府权能方面，资本主义的不同阶段发生了不同的变化。在自由资本主义时期，政府的角色被定位为“守夜警察”，要求除了维持保护私有财产、公共秩序之外，不对经济社会过多介入。而在资本主义后期，经济、社会的危机发生较为频繁，在社会矛盾相对激化的情况下，政府的角色开始走向主动，尤其是在20世纪30年代后，政府开始介入经济发展，介入民众生活，推出社会保障和社会福利，政府的权能得到了很大的扩展。在一些有着社会主义传统的国家，甚至出现了社会福利主义国家，而行政权也相应地得到了较大程度的扩展。三是在公务员制度方面，资本主义国家开始实行政治中立的文官制度，开始向社会公开招聘，建立了一个相对开放，人人机会均等的用人体系。四是在社会治理方面，开始应用民主政治的架构，实行代议制民主。后来发展到了利益集团在公共政策中发挥重要作用的新合作主义（New Corporatism）。在社会事务方面，公民事务实行的是底层自主决策体系，进行地区自主或社区组织自治，比较尊重公民的自治权利和公民的自主作用，实行国家—社会合作机制。
——社会主义国家治理阶段。1917年俄国十月革命的胜利，标志着社会主义国家的建立。社会主义社会被认为是人类社会发展至今的最高的历史阶段，社会主义有着其他社会历史形态所不能比拟的优越性，其中最集中的表现就是，占人口多数的广大人民翻身做了主人，实行无产阶级专政或人民民主专政，并实现了最大多数的人民民主政治。在具有根本优越性的政治体制和政治制度下，社会主义国家治理同样具有其他历史形态所不能比拟的优越特征。具体而言，主要表现为：一是在生产资料所有制方面，社会主义实行了生产资料的公有制度。这种制度的实行决定了绝大多数人在经济地位方面的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，为民主政治的大众参与创造了客观条件。二是国家在组织和领导经济、政治、社会生活中具有高度的权威，国家的经济和社会管理职能十分凸显。在社会主义各项事业的管理中，由于公共权力在经济领域中的独特作用，国家和政府在政治生活中处于支配性的主导地位。社会主义民主政治非常强调保障人民大众依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在制度的设计方面有着比较完善和优越的参与制度、协商制度、决策制度和监督制度。
由于社会主义被当作是共产主义的初级阶段，与人类未来的理想社会——共产主义社会相比，社会主义的社会形态有其稚嫩性和不完善性，在组织机构设置、体制设计及其运行以及政治文化价值取向和实际政治道德水准方面都有着不可避免的历史局限性，因此，社会主义国家治理有一个适应社会经济发展而不断调整的过程。可以预见，在社会主义向共产主义过渡的过程中，随着人类社会经济的高度发展，国家治理越来越追求平等公正，致力于大众参与，国家治理开始向着本原的治理逐步地复归、提升。
总而言之，国家治理是人类社会发展中的一个必然进程，占有重要的历史地位，但它也不可能是终极、完美的治理。国家治理的历史地位，决定了它是达到无国家的更好的未来社会治理的前阶。唯物史观揭示，国家不过是缓和社会利益冲突而凌驾于社会之上的力量。待到今后国家消亡了，国家从社会那里收取来的权力就将归还于社会，治理也将进入全新的未来社会治理阶段。由是，治理的演进发展的过程可以作如下图示：
（本章完）