三、治理的传统和当代含义
在中国，治理这个词古已有之。早在春秋战国时期，荀子（约公元前313—公元前238年）在所著《君道》中就讲到治理的问题：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”此时的中国，早已由奴隶制国家转向封建制国家，显然，这里所说的“莫不治理”，就是国家治理，荀子要求国君对社会上的各个行当，都要进行分理管治，制定条规，使之井井有条，公道而无私。
中国的另一部古籍《孔子家语·贤君》作了这样的记载：“孔子见宋君，君问孔子曰：‘吾欲使长有国，而列都得之，吾欲使民无惑，吾欲使士竭力，吾欲使日月当时，吾欲使圣人自来，吾欲使官府治理，为之奈何？’孔子对曰：‘千乘之君，问丘者多矣，而未有若主君之问，问之悉也。然主君所欲者，尽可得也。丘闻之，邻国相亲，则长有国；君惠臣忠，则列都得之；不杀无辜，无释罪人，则民不惑；士益之禄，则皆竭力；尊天敬鬼，则日月当时；崇道贵德，则圣人自来；任能黜否，则官府治理。'”这里所说的“吾欲使官府治理”,“任能黜否，官府治理”，指的是国家统治者要任用能人，罢黜庸才，尚功而治，国家才能治理得好。这说明，治理是国家统治者治理朝政、处置政务的活动。
在西方，治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，长期以来它与统治（government）一词相交叉使用，其意为控制、引导和操纵，被广泛运用于与国家公共事务相关的政治统治和管理活动。治理这个词，也早早出现在柏拉图（公元前427—公元前347年）的《理想国》和亚里士多德（公元前384—公元前322年）的《政治学》之中。他们阐述了古希腊的城邦理论，阐述了政治学的基本问题，实际上说明了国家的起源和本质。城邦不是被人为地制造出来的，它是人类历史发展的必然，是人类开始了政治生活的起点。
柏拉图的《理想国》，探讨的主要就是理想国家的治理问题。在他看来，国家治理的真正出路在于哲学家即“哲学王”掌握政权，这样才能拯救当时希腊城邦所处的危机。这种信念构成了柏拉图政治哲学体系的核心，他认为哲学家是最高尚、最有学识的人，而这种贤人统治下的贤人政体就是最好的政体。所以，只有建立以哲学家为国王的国家才是最理想的国家。柏拉图在《理想国》里以大量的篇幅，论述了理想的国家应该怎样组织、怎样治理。柏拉图认为：“任何统治者当他真是统治者的时候，不论他照管的是公事还是私事，他总是要为受他照管的人着想的。你以为那些真正治理城邦的人，都很乐意干这种差事吗？”“你注意到没有，一般人都不愿意担任管理职务？他们要求报酬。理由是：他们任公职是为被统治者的利益，而不是为他们自己的利益。”因此，柏拉图指出，作为“治理城邦”的统治者，既然要求薪酬俸禄，就要很好地发挥治理的技艺，尽职尽责为被统治者工作，“做了统治者，他就要报酬，因为在治理技术范围内，他拿出自己全部能力努力工作，都不是为自己，而是为所治理的对象。”由这些论述可知，柏拉图所谈的“城邦治理”，是国家统治者应体恤、照顾被统治者即“所治理的对象”，统治者要有治理的良好品格，温文和蔼地善待所治理的对象，才能维护国家的统治者和被统治者之间的治理秩序。
亚里士多德的《政治学》，致力于研究的也是“城邦的治理”即国家治理。不过，亚里士多德和柏拉图有所不同的是，他不是把优良的治理寄托在“哲学王”这样的“治理者”个人身上，尽管亚里士多德也极为重视“治理者”的素质品德问题，但他更注重“全面研究大家所公认为治理良好的各城邦中业已实施有效的各种体制”，即强调要研究能够实现良好治理的政体问题。亚里士多德认为，按统治者人数的多少，可以把政体分为三种，即一个人统治的、少数人统治的
和多数人统治的。在正常的情况下，国家政权、国家的统治者理所当然地要为全邦谋利益。这样的政体可以叫做正宗的或正统的政体。但是，统治者如果只谋取私利，这样的政权本身就是不正常的，称之为变态政体。把这正常的和变态的两类政体与统治者人数结合起来，就形成了六大政体：正宗政体，包括君主政体、贵族政体、共和政体；变态政体，包括僭主政体、寡头政体、平民政体。亚里士多德倾向于采取贵族制和民主制相结合的政体形式，这种政体被称作“共和制”。这样的“共和制”是混合政体，兼顾了三项同等重要的因素——自由出身、财富和才德，不像平民政体只顾自由出身，也不像寡头政体只顾财产，又不像贵族政体只顾才德。这种政体，是“自由人对自由人之间的统治，被统治者和统治者的出身相同。这类治理的方式就是我们所谓城邦政治家的治理体系（宪政）”。
十分明显，从以上古代的中外学者对国家治理的论述中可以看到，奴隶制国家和封建制国家的治理，其重要的职能在于统治，统治就是治理，治理也就是统治，而作为统治的治理，就是维持一个阶级对另一个阶级的剥削和压迫的规矩和秩序。马克思恩格斯曾指出，国家的本质特征在于，它是凌驾于社会之上和人民大众分离的公共权力。在这种公共权力形成时，国家就体现为军队、监狱、警察等暴力公共权力机关，起到维护和镇压的功能。当然，国家也同时体现为为了把被剥削阶级控制在其生产关系的秩序范围内而具有的非暴力的社会管理职能，如兴修水利、兴办教育，实行社会救济、环境保护等。此外，国家也具有经济管理职能，表现为国家通过不同形式干预经济活动，直接为剥削阶级的经济利益服务，其实质在于通过国家干预来加强对劳动阶级的剥削，从而巩固剥削阶级的政治统治地位。因此，从国家产生开始，统治人民和管理社会的机构和职能也就同时产生了。但与其统治的机构和职能相比，管理的机构和职能并非是主要的。
如果说在古代直至近代，国家治理实际上就是统治的代名词，那么，到了20世纪90年代以来，则发生了很大的变化，西方政治学家和经济学家赋予“治理”（governance）以新的含义，开始与原意渐行渐远。罗茨（R.Rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”，这样的治理出现六种情况：一是作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；二是作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；三是作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；四是作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；五是作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；六是作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
治理理论是当今国际社会科学的前沿理论和热门话题，它所提倡的一些价值日益具有共同性和普遍性。当代首先使用“治理”的是世界银行，1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance），此后“治理”广泛地被应用于政治发展研究中。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”。联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”。总的来说，当代对治理概念的使用，是基于社会资源配置中市场和政府的双重失效，但它既不否认政府的合法权威，也不排斥社会和市场的自发组织机制，而是把这两者重新组合起来。有效的治理是建立在政府和市场的基础之上对政府和市场手段的综合与补充，国家可以在治理环境中发挥新的作用。但不同的组织和学者，对治理
有着不同的看法和理解。
全球治理委员会对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”
联合国开发署（The United Nations Development Program，简称 UNDP）的定义是：治理就是通过国家、公民社会和私人部门之间的互动，一个社会管理其经济、政治和社会事务所依靠的价值、政策和制度体系。它是一个社会自我组织作出决策并执行决策以取得相互理解和共识并采取行动的方式。它包含公民和群体表达利益、求同存异以及行使合法权利和义务的机制和过程。它是为个人、组织和公司设定界限和提供激励的规则、制度和实践。治理包含社会、政治和经济维度，存在于人类事业的各个层面，无论是家庭、村庄、都市、国家、地区抑或全球。
治理理论的主要代表人物之一詹姆斯·罗西瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”
格里·斯托克（Gerry Stoker）认为：治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
从以上对治理的定义中可以看到，当代的治理是一个具有广泛适用性的概念，是指各种国家公共的机构或私人的机构乃至个人，共同处置社会公共事务的诸多方式的总和。它使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。当代的治理，强调民主、法治、多元、合作，打破了近现代以来传统意义上的公共与私人、国家与市场、政府与社会的两分法，淡化了公共与私人、国家与市场、政府与社会之间的分界线，在治理的主体、职能、方法等各方面都作了扩展。当代的治理理论比原来的公共行政和公共管理理论具有更为广泛的涵盖面和适用性。
（本章完）