推进自治是国家治理之基
中国的国家治理，不但需要共治，而且需要自治。实质上，国家不是万能的，国家对很多社会事务没有足够多的办法，也缺乏足够的能力予以妥善处理。虽然，历史上有许多国家都曾经试图将权力渗透到深层次的社会生活领域中，但这样的尝试通常是失败的，其结果往往违背了社会独立的运行规律，抑制了社会的创造性和愿望。国家权力只能在一定的范围内运行，超越了范围就是它的能力所不及的，就会给经济社会发展带来损害。但社会不能缺乏治理，否则就会处于无序混乱状态，这就需要采用适当的治理模式，由相关主体担负起社会治理的职责，基层群众自治就是社会自负其责的表现。中国是很早就开始探索基层群众自治的国家，自治已成为国家治理之基。
一、基层群众自治的形成发展
基层群众自治制度，是指基层自治主体在不违背国家宪法和法律、法规的强制性规定的前提下，自己去管理，自己去决定，或选出代表去治理相关的公共事务。在我国，就行政区划层级而言，“基层”主要指县（市）级、乡（镇）级和村（居）级。具体而言，包括县、城市的区、不设区的市、乡（民族乡）、镇以及农村的村、城市的居。“自治”，是作为“官治”的对应物而出现的，或称“民治”。在英文中，“自治”为“self-government”，是指某些人或集体组织管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。目前，我国宪法和法律中所规定的基层群众自治主要涉及两种形式，即城市居民自治和农村村民自治，城市和乡村群众自治组织有居民委员会和村民委员会。一个居民委员会或村民委员会治理的地域范围统称为“社区”。
——城市社区自治的形成发展。城市群众自治组织是我国城市居民直接参与基层事务管理，依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。在我国，城市基层民主政治建设和基层治理选择以居民自治的方式展开，经历了四个阶段。
一是创立与早期发展阶段（1949—1957年）。新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行了合并重组，形成市、区两级政府。由于当时的就业面还很小，大部分居民失业，同时城市中的一批半固定职业的劳动者在居民中占有很大的比重。为了有效地把城市居民组织起来，参加国家政治生活和生产劳动活动，各地城市的军管会和人民政府向基层派出工作组，组织居民开展各项民主改革活动，协助人民政府进行治安管理、开展爱国卫生和生产服务等日常工作，相继成立了居民委员会组织。1954年，中央人民政府内务部总结了包括天津、武汉等城市建立居民组织和开展居民工作的经验，并于当年12月31日，由全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式明确规定“居民委员会是群众性的居民组织”。参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7—17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，城市街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式纳入国家政治制
度的框架。从此，居委会自治组织在全国各地蓬勃发展起来。这一时期的居委会，在兴办本居住地居民的公共事务和公益事业，调节民事纠纷，协助维护社会治安，向人民政府及其派出机关反映民情民意，宣传各种法律法规和方针政策，维护居民合法权益，教育居民履行相应义务，组织文化娱乐活动，建立和发展居民之间的新型人际关系，做好优抚救济、青少年教育、公共卫生等方面，发挥了其他组织所代表不了的巨大作用。
二是曲折发展阶段（1958—1965年）。在“大跃进”和“人民公社化”运动的影响下，居民委员会为解决妇女劳动力的就业问题，兴办了一些生产与服务性机构（如食堂、修配服务站等），做了许多有益的工作，但在这一阶段中，由于“狠抓阶级斗争”，影响了居委会正常功能的发挥，并且在许多城市，居民委员会经过调整合并后减少了许多。其成员也主要是企事业单位退休人员、居委会干部和居委会开展工作过程中涌现出来的少数积极分子。因此，在这一时期，无论是居委会的组织机构，还是人员素质都受到了相当程度的削弱，居委会的功能发挥受到了较大影响。
三是发展停滞阶段（1966—1977年）。“**”中，整个居委会组织遭到严重破坏，并被更名为“革命委员会”，建立了群众专政队和业余工宣队，进驻了民兵小分队。在这种情况下，居委会的工作实质上是以“阶级斗争”为中心，其作用受到很大限制。“**”期间，受阶级斗争扩大化的影响，居委会群众自治的性质被歪曲，功能变形，成为开展群众性阶级斗争的工具，既严重背离了城市居民建立居委会的初衷，也与现代民主政治的要求背道而驰。
四是恢复与发展阶段（1978年至今）。改革开放后，居委会长期以来性质不清、职责不明的问题得到了政府的纠正，城市居民自治开始进入法制化的新阶段。1982年宪法中规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”为了使居委会的工作有法可依，保障它的健康发展，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议重新修订《城市居民委员会组织条例》，并改名为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。在国家正确方针指导下，全国建立了城市居委会十余万个。
经过30多年的建设和发展，城市社区在民主选举、提供服务等方面取得了明显成效。在民主选举方面，我国城市地区已经普遍建立了由社区居民通过间接或直接方式选举的社区委员会或社区居民委员会等群众自治组织。与此同时，城市社区的民主决策、民主管理、民主监督制度也在逐步规范和完善之中。在社区服务方面，社区自治组织的作用不断加强。目前，社区服务工作主要以社区自治组织为依托，通过市场服务主体、社区志愿者队伍和政府扶助等形式，广泛地开展面向社区居民的便民利民服务和文化、体育、娱乐、卫生服务，面向离退休老年人、残疾人、优抚对象的社会福利服务，面向困难居民、困难职工的特殊服务和面向社区及企事业单位的社会事务服务等，受到了社区居民和单位的广泛欢迎，并由此增强了社区意识和社区凝聚力。城市居民依法
实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，为推进社会主义民主政治，促进城市经济发展和社会进步，发挥了巨大作用。
——农村社区自治的形成发展。农村基层自治发端于20世纪80年代初期，并在80年代中后期伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。中国农村的社区村民自治，大致经历了三个发展阶段。
一是探索阶段（1980—1987年）。1978年后，我国的改革率先从农村突破，在全国范围内普遍实行了以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制。这一制度的推行，一方面使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化，使原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织失去了依托而逐渐瘫痪。另一方面又导致了农村基层管理的某些职能无人负责，村庄里出现了一定程度的无序混乱状态。在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。1980年2月，全国出现了第一个村民委员会。这一新生事物的出现，得到了中央的高度重视和充分肯定。1981年下半年，中央派出调查组，经过深入调查研究后对这一做法予以肯定。1982年修改宪法时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众自治组织的法律地位。之后，全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。
二是发展阶段（1988—1998年）。虽然宪法对村民委员会的性质和任务作了规定，但是村民委员会建立之后，农民群众如何实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，需要在实践中不断探索，并从法律上加以规范。1987年，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过的《村民委员会组织法（试行）》，就是在总结各地实践经验的基础上制定的，它为村民自治提供了法律保障。1990年中央几个部委联合召开的会议，对村民自治给予了充分肯定。1992年，中央总结了“依法建制，以制治村，民主管理”的经验，丰富了村民自治的内容。1994年中央召开的全国农村基层组织建设工作会议，明确提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度，使村民自治的内容和形式进一步完善。国家民政部在认真总结各地经验的基础上，把村民自治活动概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
三是普及阶段（1998年至今）。在村民委员会组织法10年试行期间，村民自治从探索试点到面上展开，从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一，从具体操作办法不规范到逐步规范，不断走向成熟，日益深入人心，并植根于广阔的农村大地。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《村民委员会组织法》，在加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更加明确的规定，从而使村民自治有了更加可靠的法律保障。村民自治发展到今天，已经成为国家在农村工作中的一项基本政策，成为与家庭承包经营、乡镇企业并列的农村改革30多年来的三大成果之一。
（本章完）