具有深意的是，这处理善后的首个借款，并不是为北京政.府自身，而是为南京临时政.府提出的。
在袁世凯当选临时大总统后刚刚一星期，他的度支部副首领（这是当时的称法）周自齐找到四国银行团驻京代表门上，说南京政.府需银七百万两，其中二百万两为急需，要求四国银行团紧急提供帮助。
当时南京临时政.府在孙中山主持下仍在执行职务，包括也在向外国谋求借款。袁世凯的出发点是尽快以北京政.府取代南京.政.府，如果他能找到钱给它用，那自然就可提高他的地位，进而证明他的全国性政.府能为南京解决问题，南京临时政.府也就没必要继续存留下去。这笔钱如用于遣散南方军队，会对他更有利。
对各国列强及其金融资本来说，清朝既已退位，中国南北两方已走到一起，则保持中立（包括金融中立）的问题已不复存在。它们心目中的“能负责任的中国政.府”即将由袁世凯建立起来，对这样的政.府，它们是乐于帮助的。加之由于辛亥革命以来中国内部及列强在华争夺的形势的变化，已使原定一九一二年春发行的币制实业借款不可能发行，因而四国银行团也有承揽对华新贷款的欲望。
在此情况下，四国银行团接受了袁世凯政.府的要求，于二月二十八日由汇丰银行经手，付银二百万两给南京临时政.府作军政费用。这是四国银行团给中华民国政.府的第一笔垫款，它也为接下来的善后大借款提供了契机。
当借款在谈判之中的时候，发生了一件插曲。三月十四日袁世凯政.府同另一个国际财团，签订了一项一百万英镑的借款合同，于是在四国银行团与袁政.府之间引起了一场轩然大波。
这另一个财团渊源于一九一一年初，当时俄国政.府指使俄亚（道胜）银行去组建一个同四国银行团竞争的机构。俄亚（道胜）银行网罗了一些与四国银行团无关的英、法、比资本，于一九一二年一月二十四日正式组成这个国际财团。它刚一成立，就由华比银行出面向袁世凯政.府承揽了这笔借款，常被称为比国借款。
合同规定借款利息五厘，九七扣，签订合同十五天后付款。中国以通常岁入以及京张铁路的净利和财产为此项借款做担保，并同意给该财团以出借一千万英镑的优先权。
整个说来，这笔借款的条件比较温和。袁政.府在急切地向四国银行团告贷的同时，又悄悄地搞成这笔交易，显然是想使借款来源多元化。
这项借款的谈判开始于该财团成立之时，二月二十日已订立了草合同，可见袁政.府的本意并不是以此项借款与四国银行团抗衡。
但这个借款合同签字于三月九日，是袁世凯复函四国银行团同意给以垫款及借款的垄断权之后，这就把袁政.府自身置于矛盾的境地。
四国银行团一得知比国借款的事，立即责袁政.府“不守信用”，停止垫款及谈判；有关四国的公使也于三月二十五日就借款提出抗议。
事情的实质是：比国借款抢了四国银行团一部分利益，而且合同中没有规定对借款用途实行监督。这对四国银行团刚制定的对华借款条件是一个很大的冲击，是它们必须要加以制止的。
初时袁世凯政.府还要为自己辩解，并坚持自己的立场。唐绍仪（这时他已担任袁政.府的内阁总理）甚至在上海与华比银行再次次商定，该财团再垫款二十五万英镑（连前一次总共付款一百二十五万英镑）。但唐绍仪终究经受不住四国银行团及四国政.府的压力，回到北京后不得不为比国借款一事亲自向四国公使道歉，进而通知这些公使，决定废除比国借款合同，要求四国银行团恢复关于借款的谈判并支付垫款以应急需。
后四国公使同意命四国银行团代表恢复谈判，一场风波才告平息。
一九一三年四月二十六日夜至二十七日凌晨，袁世凯派国务总理赵秉钧、外交总长陆征祥、财政总长周学熙为全权代表，在北京汇丰银行大楼与英、法、德、俄、日五国银行团作最后的谈判，签署了二千五百万英镑的《中国政.府善后借款合同》。
合同二十一款，另有七个附件，二个附表。规定：借款总额为二千五百万英镑，年息五厘，期限四十七年；债券九折出售，扣除百分之六的佣金，净收入二千一百万英镑。
借款指定用途，扣除偿还到期的庚子赔款和各种外债、遣散各省军队、抵充政.府行政费外，仅余七百六十万英镑，而到期归还本息竟达六千七百八十九万英镑。
借款以中国盐税、海关税及直隶、山东、河南、江苏四省所指定的中央政.府税项为担保。特别条件是：今后未经银行团允许，不得向他国借债。
由外国人参加盐税征收，在审计处设华、洋稽核员，凡关于借款款项之领款单须有华、洋稽核员会同审核，签押后方可提款。中国政.府在北京设立盐务署，由中国总办一员、洋人会办一员主管。
“各产盐区设稽核分所，设中国经理、洋人协理各一员，共同担负征收存储盐务收入之责任。人员的任免，由华洋总办、会办会同定夺。盐区之盐纳税后，须经华洋经理、协理会同签字后方可放行。盐务进款存于指定银行，非有总办、会办会同签字的凭证不得提用”。
借款合同的主要附加条件：
(一)善后大借款的借款期内，中国不得向五国银行团以外的银行团借款。中国以后兴办实业，如需再借款， 只可聘洋技师， 按照普通合同办理。
(二)借款支出领款凭单必须有一中国人和一外国银行团的稽核员签认方能有效。
(三)中国的盐务收入、支出和管理都必须有洋会办参加。 盐、关两税收入必须存储在五国银行团之银行，统归五国银行团执掌。 而北洋政.府要动用两大税收偿付每期债款本息后余额，仍需征得五国银行团同意。
不能不使人感觉到：从此， 中国的盐税、关税主权落入洋人把持的海关税务司、盐务稽核所的洋会办手中了。
善后借款商议之初， 因其条件有损国家主权，一开始就遭到国民党及各界人士的极力反对。借款合同签署的消息传出后，全国舆论大哗，一片反对和抗议之声，纷纷谴责袁氏的卖国行径，
参议院议长、国民党人张继，副议长、国民党人王正廷在签约之前一日得到消息，即以议长资格赴总统府求见袁世凯，意欲阻止大借款签字，袁托故不见。
二十六日，黄兴发表通电，指出未经国会承认而擅行借款是违法行径，并警告袁世凯，"非得人民代表之画诺"而径行签字，"则人心瓦解，大局动摇，乃意计中事"。
与此同时，孙中山、胡汉民分别到上海、香.港汇丰银行，要求电阻银行团签字。
孙中山并通电各国银行团，表示反对违法的善后借款。但这一切努力均未能阻止住善后大借款之成立。
袁世凯政.府无视各方反对，于二十六日深夜至二十七日凌晨秘密进入北京汇丰银行完成签字仪式。
借款成立后，张继、王正廷又以议长名义通电全国，愤怒谴责袁政.府违法借款的行径。
通电指出："政.府如此专横，前之参议院既屡被摧残，今之国会又遭其蹂躏，不有国会，何言共和？继等惟有抵死力争，誓不承认。"
在国会中也展开激烈斗争，国民党占优势的参议院情绪沸腾，由汤漪领衔就借款问题提出质问。
二十日，袁政.府仅以一纸咨文答复参议院，说是此项借款大纲曾于去年十二月为参议院所通过，故以借款合同全文咨请查照备案，不须交付国会讨论。
实则是一九一二年九月十七日和十二月二十七日财长周学熙曾向临时参议院报告大借款的条件及接洽的大致情形，当时参议院未表示不同意见。但彼时周学熙所作报告仅出以"说帖"形式，并非政.府的正式咨文，参议院也未形成任何形式的正式决议，大借款签字更非参议院所知。
故参议院接到袁政.府答复咨文后愤慨异常，当即作出议决："对于政.府所定中国政.府善后借款合同，认为未经临时参议院议决，违法签字，当然无效。"
五月五日，众议院讨论大借款案，当日代理总.理段祺瑞出席议会(赵秉钧辞职后由段代国.务.总.理)，答复议员质问。段在议员据理诘责之下，也不得不承认"政.府对于此次借款案手续实欠妥协"，但又声称，政.府"宁愿担错误之责任，不愿陷国家于破产之地位"，要求议员"曲为原谅"。